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在适度的宏观税负水平下建立合理的税制结构,是充分发挥税收职能作用的必要条件.一个国家税制结构的优化进程,主要取决于本国的社会、政治、经济发展水平和管理能力.同时,会受到其他国家税制结构的影响,特别是在今天经济全球化的背景下.目前中国优化税制结构,应当重点研究的基本问题之一,就是改进中央税、地方税、中央与地方共享税的划分.

现行税制格局

中国现行税制中的18种税收,按照收入归属划分,可以划分为中央税、地方税、中央与地方共享税三类.其中,中央税4种,即消费税、车辆购置税、关税和船舶吨税,收入均为中央政府固定收入；地方税7种,即房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、车船税和烟叶税,收入均为中央政

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中央与地方共享税的收入划分方法为：在增值税方面,海关代征的部分归中央政府；其余部分中央政府分享75%,地方政府分享25%.在营业税改征增值税试点地区,原来归地方政府的营业税收入,改征增值税以后收入归属暂时不变.营业税方面,各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分等归中央政府,其余部分归地方政府.

在企业所得税方面,国有邮政企业、各国有大银行、中国投资有限责任公司、中国建银投资有限责任公司、中国信达资产管理股份有限公司、中国石油化工股份有限公司等企业总分机构缴纳的部分归中央政府；其余部分中央政府分享60%,地方政府分享40%.而个人所得税方面,中央政府分享60%,地方政府分享40%.

资源税的划分格局是海洋石油企业缴纳的部分归中央政府,其余部分归地方政府.

印花税方面,股票交易印花税收入的97%归中央政府,其余的3%和其他印花税收入归地方政府.

另外,城市维护建设税方面,各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分归中央政府,其余部分归地方政府.此外,在西藏自治区,除了关税和进口环节的增值税、消费税以外,在该自治区征收的其他税收全部留给该自治区.

结构性问题

中国现行中央税、地方税、中央与地方共享税的基本格局是1994年财税改革,建立分税制财政管理体制的时候确定的.实行分税制是中国财政管理体制改革的一项重大举措,意义深远.但是,此项改革毕竟是中国经济从有计划的社会主义商品经济向社会主义市场经济转轨时期产物,由于经济发展水平、管理体制等多方面因素的制约,必然带有一些时代的痕迹,难免存在一些缺陷.例如,与发达国家实行的先进的分税制相比,税种划分不够合理、规范,收入划分比较复杂,财政转移支付等配套措施也不够完善.随着中国社会主义市场经济体制的逐步完善,进一步完善分税制财政管理体制,调整中央与地方的财力分配、地区之间的财力分配,改进中央税、地方税、中央与地方共享税划分的呼声越来越高,也逐渐引起了决策层的高度重视.

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2013年,中国中央税、地方税、中央与地方共享税收入占全国税收总额的比重,中央税为12.7%,比1994年（分税制财政管理体制实施的第一年）的15.4%下降了2.7百分点；地方税为11.3%,比1994年的9.7%上升了1.6个百分点；中央与地方共享税为76.0%,比1994年的74.9%上升了1.1个百分点.由此可见,虽然1994年以来地方税收入占全国税收总额的比重有所提高,但是,从总体来看,中央税、地方税收入占全国税收总额的比重依然偏低,中央与地方共享税收入占全国税收总额的比重依然偏高.

中央税收入占全国税收总额的比重偏低,中央政府的税收收入偏少,不仅不利于加强中央的宏观调控能力,也不利于中央对地方、特别是经济不发达地区的扶持.地方税收入占全国税收总额的比重偏低,地方政府的税收收入偏少,则直接影响地方税作用的发挥,特别是不利于通过此类税收增加地方财力.中央与地方共享税税收入占全国税收总额的比重偏高,貌似有利于发挥中央和地方两个方面的积极性,促进共同发展,其实不然：由于中国各地经济发展不平衡和税基的流动性等原因,东部发达地区税源比较丰厚,税收收入比较多,当地分享收入也比较多,中西部不发达地区的情况则相反.长此以往,必然会不断加大地区之间的财力差距,不利于缩小地区之间社会、经济发展的差距和实现共同富裕的目标.

优化思路

由于中国现行中央税、地方税、中央与地方共享税划分存在上述问题,进一步改进上述税收的划分势在必行,也已经具备了改革的基本条件.2013年中共十八届三中全会通过的关于深化改革的决定中提出结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分,为下一步改革指明了方向.

具体来说,第一,合理调整税种划分.根据增值税、企业所得税和个人所得税税基广泛、流动性强的特点和绝大多数国家的做法,为了提高征收效率和降低征收成本,可以考虑将这些税种列为中央税,或者将增值税、企业所得税和个人所得税分解为中央的增值税、企业所得税、个人所得税和地方的零售税、企业所得税、个人所得税,地方政府因此减少的财政收入通过中央政府的转移支付解决.作为配套措施,应当按照基本公共产品均等化的原则,完善财政转移支付制度；按照精简机构和人员、提高工作效率、降低征纳成本的原则,调整税务系统的机构设置、职责划分和人员配置.

第二,继续推进地方税改革.自1994年以来,中国的中央税、中央与地方共享税改革进展比较大,而地方税的改革相对滞后,不利于增加地方财政收入,发展地方经济和其他各项建设事业.这也是造成一些地方非税收入、体制外收入膨胀,乱收费、乱摊派和乱罚款现象屡禁不止的重要原因之一.因此,目前可以考虑结合税费改革,加快地方税改革的步伐.

在管理体制改革方面,首先应当将地方税制度改革与中央税、中央与地方共享税制度的改革,政府收入体系的改革,预算管理制度的改革统筹考虑,有机地结合起来.

在税种划分方面,应当使地方也拥有一些税源相对集中、稳定,征管相对便利,收入充足、增收潜力较大的税种.除了房地产税以外,增值税、企业所得税、个人所得税和资源税可以考虑分别一分为二,划分为中央的增值税、企业所得税、个人所得税、资源税和地方的零售税、企业所得税、个人所得税、资源税.

在立法权方面,可以考虑将地方税的立法权划分为两个层次：一是全国统一征收的地方税种由中央立法,同时赋予各省、自治区和直辖市一定的调整权（如零售税、房地产税）；二是经中央批准,各省、自治区和直辖市可以结合当地经济和社会发展状况,在本地区开征某些税种（如地方消费税、车船税和烟叶税）.

第三,加快地方税制度改革的步伐.在税制设计方面,应当合理设置税类和税种,过时的税种应当取消,性质相近和交叉征收的税种应当简并,所有税种都应当实现城乡统一.税类的设置可以考虑包括货物和劳务税、所得税和财产税,税种的设置可以考虑包括地方零售税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税、房地产税、车船税等主要税种和其他具有地方特色的税种.

在税制要素方面,各个税种的税制要素,包括纳税人、征税范围、计税依据、税率（税额标准）、征税方法和减免税规定等,都应当科学设计.例如,地方政府征收的零售税、企业所得税、个人所得税、资源税与中央政府征收的增值税、企业所得税、个人所得税、资源税的税基和税率（税额标准）应当合理确定,房地产税的征税范围、计税依据、税率和征税方法应当合理制定,各类减免税规定应当合理、规范,等等.

从发展趋势来看,地方零售税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税和房地产税5个税种可以考虑作为地方税的主体税种,因为这些税种与地方经济发展密切相关,税源比较集中、稳定,征管比较便利,收入比较充足,增收潜力也比较大.而且,这样的改革便于与现行税制和财政、税收管理体制改革衔接.

（作者系中国财税法学研究会副会长）

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