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摘 要：大学章程建设是构建我国现代大学制度的“基础性工程”.制定好大学章程,已成为我们实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-1020）》,深化高教改革的关键一环.为此,教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》.这一部门规章的出台与实施,不仅有效地促进大学章程的建设,而且也将终结大多数公立大学长期无章程的状况.但《暂行办法》出台后能否真正地使章程制定成为公立大学自觉地行动,并有效地防止“基础性工程”空心化,成为我们贯彻该《暂行办法》的关键问题.
关 键 词：大学章程；空心化
中图分类号：G647
文献标识码：A
文章编号：1672-4038（2012）07-0017-04
大学章程的建设是构建我国现代大学制度的“基础性工程”.制订并实施好大学章程,不仅成为我们实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《教育规划纲要》）和依法治校的重要举措,而且也是我国深化高等教育改革、构建现代大学制度的极其关键的一环.为此,教育部于2011年11月28日发布《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》）,并于2012年1月1日起施行.《暂行办法》的出台与实施,不仅有效地促进我国大学章程的建设,而且也会很快地终结大多数自1995年《教育法》颁布前建立的公立大学长期无章程办学的“不正常”状况.但这种以行政手段推进高等学校特别是公立大学章程制定的做法,能否真正地使章程制定工作成为公立大学的自觉行动,并有效地防止这一“基础性工程”的空心化,成为我们贯彻《暂行办法》极其重要的问题.
一、依法治校,有效地发挥大学章程的作用
依法治校是在学校落实依法治国基本方略的必然要求.学校作为具有公共管理职能的社会组织,需要按照法律至上、保障权利、制约权力的原则,实行依法治校.依法治校是建设现代学校制度、构建新型政校关系的根本保证.章程是各级、各类学校依法治校的直接依据.要遵循法制统一、坚持社会主义办学方向,坚持以促进改革、增强学校自主权为导向,按照有利于调动教职工的积极性和创造性、激发学校的办学活力和竞争力、规范治理结构和权力运行规则的原则,开展章程建设.从目前我国公立大学章程建设的现状来看,无论是从学校发展现实的需要还是从办学理念及管理机制改革的需要,一些公立大学已制定出各自学校的章程,如吉林大学、上海交通大学、中国政法大学等.在大学章程建设中,这些公立大学进行了有益的探索与大胆的尝试,并成为大学章程建设的“排头兵”.但我们也应当看到,由于受到我国现有教育行政管理体制的影响,公立大学“按照章程自主管理”的作用始终不尽人意.正是由于受到这种“效应”的负面影响,大多数公立大学采取了一种观望的态度.一些学校的领导者认为虽然大学章程对于构建与完善现代大学制度十分重要,但在当下教育行政管理体制下,大学章程只是一个“好看不好用的东西”.这样的大学章程,“外”不能真正地调整学校与作为高等教育行政管理者的政府之间的权利与义务关系,从而真正地保障和维护公立大学依法享有的自主权：“内”不能真正地调整学校与作为公立大学出资者的政府之间的权利与义务关系,以及学校同教师、学生之间的权利与义务关系,从而保障和维护学校内部各相关利益人间的合法权益.我国公立大学在制定章程问题上的这种“心态”,不仅有碍于我们贯彻《教育规划纲要》,阻碍关于建立现代大学制度的高等教育改革进程,而且也易造成因一些高等学校特别是公立大学领导者的“懈怠”所导致的大学章程建设的“空心化”问题,从而使大学章程的制定工作成为学校“遵命执行”的例行公事,或者是为了应付上级教育行政管理部门检查的“应景物”.
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如何才能解决这种“空心化”问题呢?笔者认为切实、有效地发挥大学章程的作用是重要的防范措施与解决途径.大学章程应当具有何种作用,这个问题不仅直接关系到章程在构建与完善具有中国特色现代大学制度中的地位和效力问题,而且也直接关系到作为公立大学投资者、高等学校教育行政管理者的政府以及社会各界对于章程重要性的认知和尊重程度的问题.为了充分体现大学章程的作用,该《暂行办法》在第三条中规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则.高等学校应当以章程为依据,制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作.高等学校应当公开章程,接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估.”从《暂行办法》上述的规定来看,今后的高等学校章程,对“内”不仅在校内规章制度中起着“宪章”的作用,成为规范学校的办学与管理的各项规章制度制定与实施的“准则”,而且也是包括政府在内的投资者检验所投资学校是否按照章程办学和履行投资“契约”的“标准”；对“外”不仅是教育行政管理者管理与评估的“尺度”,而且也是社会监督与评价的“标杆”,从而使章程真正地成为包括作为学校投资者的政府、章程核准的行政管理部门等在内的各相关利益人共同遵守的依据.任何人不得违章干涉高等学校依法所享有的各项权利.与此同时,上述相关利益人不仅能够真正地享有章程所规定的权利,而且也必须承担相应的责任与义务,从而使章程的效力让所有的人都心存敬畏.从这个角度讲,切实、有效地发挥大学章程的作用,真正地提升各界对大学章程重要性的认知与尊重程度,从而营造出依法治校的整体社会氛围,是我们在贯彻该《暂行办法》过程中,有效防止大学章程建设“空心化”的重要防范措施.
二、赋能还权,切实地维护好高校的办学自主权
由于我国高等教育的发展历史背景、管理体制与公立大学的办学特点,政府在作为公立大学的投资者与高等学校教育行政管理者的角色与职能始终未能界定清晰.在两种角色与职能的“交融”下,“政校不分、管办不离”的现象已成为当下公立大学各项管理制度中的一种常态.与此同时,依法充分地享有办学自主权也就成为包括公立大学在内的高等学校的一种“奢望”.在今天“政校分开、管办分离”以及“大学去行政化”的呼声下,一方面,公立大学主张要从政府的“捆绑”中挣脱出来,以实现办学自主、学术自治的大学原生态；而另一方面,政府作为公立大学的投资者和高等学校教育行政管理者控、放权的“度”却始终未能正确地适应高教改革形势的需要.我国公立大学章程制定的现状就充分地说明了这一点.为了有效地扭转这种状况,教育部出台
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