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3月25日,深圳市福田区八卦岭八卦路的社保中心,与春节前比,要冷清许多.

“最高峰时候,一天有接近3000人来办理退保.”退保窗口相关工作人员告诉记者,“曾经有企业包了几辆大卡车,把工人一起运来办理退保,我们9点上班,8点门口就已经排起了长龙,一直忙到下班连水都难得喝上一口.”

退保者大多数是来自外省的农民工,因为现行养老保险政策的种种限制,使他们持续参保成为一种奢望,亦是我国社保体系中最令人忧虑的一个缺保群体.

官方的统计说,目前全国农民工总数近2.3亿人,截至2008年底,全国参加城保的农民工2416万人,只占城镇就业农民工的17%.

跨越这一个巨大鸿沟,目前上下各方的努力还刚刚开始.人力资源和社会保障部的《农民工参加基本养老保险办法》,目前已经向社会公开征求意见一个多月了,最后的办法虽然还在等待中,但是国家层面开始着力于农民工的养老统筹,农民工的老有所依问题,制度大门已经打开.

危险的忽视:土地养老的悖论

肖胜经是来自重庆市潼南县群力镇一个叫白兔村的农民工,进城十多年,一直当“棒棒”(重庆对进城帮人挑货的农民工的戏称),这四年才在小区做绿化工.

肖和老婆近四年租住的地方,是一幢随时会被拆掉的旧房.房屋共三层,每层有八间十来平方的小屋,住着和肖胜经一样的农民工及家人.这二十多户人,从事着搬运、装修以及水泥、木工等工种.

早已远离乡土的肖胜经们,对农村那几分地他们也很陌生了,土地这本是他们的最后保障,但说到回乡下养老,却又一脸茫然.提起办理养老保险,他们会笑笑说,“这是城里们的事”.

肖胜经们并不十分清楚,重庆市也已经开始考虑他们的养老问题.重庆政府今年制定的计划是,到年底前,使农民工养老保险参保人数达到40万的计划.但是,另一个数据或许令人联想：在重庆主城区,像肖胜经这样的农民工,计有316万人.还有418万农民工在重庆市外务工,他们的养老问题也同样令人关注.今年年初,受金融危机影响,市外回流返乡的农民工48万人,重庆市政府组织人员,对其中15984名进行抽样调查,结果仅有3147人参加养老保险.

农民工的养老保障的缺失并非仅在重庆.过去几年,民盟重庆市委针对农民工养老保险进行了专题调查.调查了重庆、四川、贵州、广东、浙江、上海、江苏、福建等省市的农村、企业主、打工农民及社保部门.

专题调查组的负责人,重庆市政协委员、綦江县政协副主席冯秀乾告诉记者,接受调查的农民工中,83.2%的人不愿意参加目前推行的养老保险,80%的企业主不愿意为农民工缴纳养老保险费,这些接受调查的农民工90.2%没有参加养老保险.

来自人保部的数据说,目前全国农民工总数近2.3亿人,其中进入城市就业约1.3亿人,在本地乡镇就业约9千万人,但他们每100个人中只有17个人参加了养老保险.

问题是,与此同时,在东部劳务输入省市,即使这参加养老的人中,却一直对是否退保犹豫.

黄咏出生在湖北省郧西县上营村,高中毕业后即出外打工,一年也就过年十几天在农村老家.黄咏最后领到了900块钱的退保费.提前退保并不划算,因为工厂为他交的养老统筹部分,不能带走.黄咏说,落袋为安,就当奖金了.

“老了就回家,还有一块地.”这曾是上一代农民工的普遍想法.退回农村能否解决养老,现在情况发生了微妙变化.

重庆市綦江县政协副主席冯秀乾告诉记者,目前45岁以上的农民工约占农民工总数的30%,他们因年老将逐渐返回农村,“但我国多数农村人多地少,即使是壮劳力,完全依靠土地也难以养活自己,老年人想依靠土地养活更加困难.”

土地作为最后的养老保障,如何来实现?这是一个危险的忽视.

农民养老四大模式

农民工的养老问题,实际上从2006年开始即进入制度新建的尝试.

当年3月,国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》,提出探索适合农民工特点的养老保险制度,抓紧研究低费率,广覆盖,可转移,并能够与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法.

根据这个原则,各地农民工养老保险模式也在进行着不同的探索.财政部财政科学研究所博士后、西南政法大学经济学院副教授刘苓玲向记者表示,到目前为止,全国各地的农民工养老保险政策概括起来有四种模式.

一是“城保”模式,即把农民工社保纳入城镇社保中,执行同一政策,但当农民工和企业终止和解除劳动后,社保机构大都将其个人账户的资金一次性发给本人,同时终结养老保险关系.目前,广东、甘肃、河南、陕西等许多省市采取了城保模式.

“这种制度缴费门槛过高,严重影响农民工和企业参保积极性.”

二是“综保”模式,这被称为专门为农民工“量身定做”的社会保障模式,首先由上海设计实施,即把农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起,按比较低的费率缴费,如上海规定综合参保率为12.5%.

此种模式比较符合农民工实际情况,但是更强调医疗与工伤保险,养老保险则显得薄弱,同时自成体系,很难与城镇养老保险相衔接.

第三种是“双低”模式,即低成本进入,低标准享受,它在城镇职工养老保险制度的基础上,主要通过降低缴费基数和缴费比例等方式,降低农民工的参保成本.相对应的养老保险待遇也适当降低,重庆2007年推出的政策,就采取了这种模式.

此外,还有“农保”模式,这也被称为农村社会养老保险,即将农民工纳入流出地的农村社会保障体系.

记者调查发现,目前各地推行的农民工养老保险政策,不能真正起到养老保险作用,得不到广大农民工及企业主的支持,存在着一些亟待解决的问题.同时,希望国家层面进行统筹的呼声也越来越高.

很差钱：高投保率之问

影响农民工参保的一大障碍,是缴纳比例太高.

按照现行大多数省市普遍实行的“城保”模式,用人单位需缴纳工资总额的20%,个人缴纳工资的8%,这无论对于企业还是低收入的“农民工”而言,都是一笔不小的负担.

记者获得的一份民盟重庆市委的调查显示,农民外出务工,70%以上月收入在1000元以下,还有相当部分月收入只有700元左右,农民工普遍认为,除了生活费,每月再交这笔费难以承受.

重庆市綦江县政协副主席冯秀乾告诉记者,养老保险缴费是以当地职工上年人均工资为基数,即使在西部一些省市,职工年均工资也高达一万二以上,东部经济发达地区高达两三万,大大高于农民工实际收入.

“如广州市职工年均工资两万以上,社会养老保险个人每月需缴费100元以上,这对每月收入700元左右,除了生活费只剩400元左右的农民工实在难以承受.”冯秀乾说.

对于农民工来说,“一百块也好,五十块也好,都很重要,舍不得拿去参加社保.”重庆农民工肖胜经说.

肖胜经的租房邻居王海,是一家建材公司的搬运工,月收入不到1000元.他今年46岁,来自重庆市巴南区,也跟老婆到城里闯了近十年,干过无数零工,做建材搬动是近三年的事,公司仅给他办了一份“意外伤害险”.

对于参加养老保险,公司不提,王海也不想交.根据重庆出台的农民工养老保险办法,较城保模式要低,即用人单位缴费率为10%,个人缴费率为5%.重庆市劳动保障局在进行政策宣传时举例,假如一个农民工现在的月收入是1000元,那么他每个月应缴费50元,单位为共交费100元.

王海50块也拿不出来.王海十多岁的儿子目前还在巴南读技校,每年需交二三千学费,大多都靠王海省吃俭用得来.他还有个目标,希望这些年能攒些钱,回镇上买个房,所以,“用钱的地方多了”.

在王海农村家里的,有两位老人,全家五亩多地都流转出去了,一亩每年可收租金六七百块.王海把这些钱全部留给老人用.王海认为,这大概也是他养老的方式.

如何设计出让农民工可接受的缴费率,便摆在决策者面前.刘苓玲指出,这个矛盾在于,高费率会使农民工望而切步,但低费率也意味着低保障及保障不足.

艰难的等待：缴纳年限之问

让农民工对养老保险缺乏热情的另一大制度障碍,是“累计”15年的缴纳标准.

对于农民工,一直在一个单位呆上15年,是不可思议的事.

调查发现,农民外出务工流动性非常大,其中跨省区流动的占72.8%,务工三年换过两个以上单位的占67.2%,有的一年换两三个单位.

现阶段各地执行的养老保险政策规定,农民工累计缴费15年才能享受养老保险待遇,农民工解除劳动合同后可保留养老保险关系,重新就业时续接,也可将个人账户部分,一次性支付给本人,同时终止养老保险关系.

2006年初试的上述农民工养老政策,制度漏洞随即出现.调查发现,很多地区在具体执行养老保险政策时,成了“解除劳动合同必须退保”,特别是跨省市流动的农民工,调换工作岗位后很难转移、保持养老保险关系,即使个别的能转移,但是费时费钱费精力,让农民工望而却步.

很多农民工都心里有这样一本账,即使务工期间年年月月缴费不止,也很难跨越累计缴费15年这道高高的门槛,晚年同样与养老保险无缘.

19岁的小辛来自黑龙江农村,目前在北京东三环一家物业管理公司做保安,小辛所在分公司给城镇户籍者都上了“四险一金”,对于农村户口者,公司则由其自愿选择,不参保则每月多发两三百元.

小辛外打工时间并不长,但他不能想象在这个单位甚至北京呆上十几年或更长,“听老乡讲,如果上了保险,最后离开单位不干了回老家,只能退保

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西南政法大学经济学院副教授刘苓玲告诉记者,这样完全为城镇职工打造的制度显然无法简单拷贝到流动性强、没有固定工作的农民工身上,“而且现行规定没有明确‘累计’概念,‘在当地累计工作15年’的硬杠杠只能迫使农民工‘退保’.”

跨省转移：壁垒森严

跨区域转移,是农民工养老保险遇到的最大的制度壁垒.

农民工由于流动性大,在全国各地统筹标准千差万别的情况下,转入地和转出地都出于自身利益的考虑,规定养老保险关系转移时只能转个人账户,而不能转社会统筹部分的钱.

中国社科院社会政策研究中心秘书长、社会学研究所研究员唐钧表示,按照我国现行的养老保险转移办法来看,转保只要求转个人账户的部分,这样的话,接收个人账户,转入地实际上是吃亏的,因为转入地将承担加上共济基金计算出来的退休金,但又没有收到这个共济.

以重庆为例,其曾做抽样调查测算,外出的418万农民工中有82.35万人参保,月缴费基数1583元,按单位缴费比例20%,个人缴费比例8%静态测算,2008年应缴纳养老保险费43.8亿元.如按现行转移办法,1年最多只能将农民工个人缴纳的资金12.51亿元转回重庆市,而企业缴纳的统筹基金31.29亿元则留在务工地.

唐钧表示,反过来,退保给当地带来的好处却显而易见：退保只能退出个人账户中的钱,企业缴纳不超过20%的部分归当地社保基金共济所有.因此出现了很多地方都不愿意接受外地转入,对于退保倒是大开绿灯.

深圳便是个受益的城市.按照2008年深圳87.696万退保人数以及深圳企业缴纳养老金10%计入共济基金的比例,结合深圳1000元的最低工资标准,初步计算,每个月农民工退保增加在地方社保统筹基金的金额就达8769.6万元,一年下来就近10亿元.

冯秀乾也表示,农民工工作年限一般是18岁至45岁,即一生中最旺盛的时期,为东部发展作出贡献,而他们中98%以上,不可能在打工地落户安家,等他们年老了,不能干了,只得回到老家,成为西部地区的负担,这是非常不公平的.

但是劳务输入地似乎也有苦衷.记者从深圳市社保局也了解到,为了减少农民工退保,该局一直呼吁国家应该建立农民工的养老保险转移机制.

导致这难题的主要原因,中国社科院社会保障学者郑秉文称,“主要原因就是我国养老保险实行的是地方统筹,地方利益令转保变成一件难事”.

国家统筹命题

2009年2月5日,人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》,向社会公开征求意见.论证数年之久,攸关2.3亿农民工养老问题的国家层面的政策立法正式破冰,对前述三大难点问题,也作了回应.

针对农民工收入普遍偏低的特点,办法规定：用人单位缴费比例为工资总额的12%,比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例为4%至8%,企业全部计入个人账户,以根据本人的收入情况合理选择和确定.

针对农民工就业流动性强的特点,办法规定了个人账户“权益累计”和跨区域转移时账户金额不减少的办法.

这意味着,无论农民工在哪里工作,他的个人账户的资金都会累计起来,然后按照其累计工作年限计算支付,不管其是否满15年,都可以按照相应的办法领取自己账户的资金,这在制度设计上打消了农民工担心资金流失的顾虑.采取以上措施后,农民工离开就业城市、中断参保缴费的,原则上不再办理“退保”.

刘苓玲认为,与其他群体不同,农民工构成十分复杂,对养老保险需求的意愿和需求能力也有较大差别,这个政策可以看作是一个过渡性的政策,国家应在此基础上,尽快解决城乡制度的衔接.

最后的焦点问题就是,办法中关于异地接续的具体操作仍不明朗.

从参保农民工的角度来看,最基本的问题是“可转移”问题.重庆市社科院城乡所所长许玉明告诉记者,“可转移”应当是核心的政策目标,是整&

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