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摘 要 ：农民工是我国工伤事故和职业病的高发人群,其最基本、最必要的工伤保险项目应得以优先确立.为进一步发展和完善我国农民工工伤保险制度,针对当前我国农民工工伤保险制度中存在的法律法规不健全、基金设计不完善、缺乏预防机制等问题,应参考各地实践和国际经验,健全法律法规,合理设计基金,逐步发展预防机制等.
关 键 词 ：农民工；工伤保险制度；法律法规；基金设计；预防机制
中图分类号：F840．61 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2008)05-0039-05
随着工业化、城市化进程加快,大量农村剩余劳-动力就地向二、三产业转移或进城务工,我国社会结构中出现了特殊的社会群体――农民工群体.农民工是指从农民中分化出来,虽与农村土地保持一定经济联系,但主要从事非农职业和非农活动,以工资为其主要收入来源,而又具有农民身份的人.
已成为产业工人重要组成部分的农民工对我国的现代化建设做出了重大贡献,但由于传统二元结构等影响,他们享受不到应有的基本社会保障,面对着众多风险.其中,最容易对之造成直接伤害的是工伤风险和职业病风险.我国目前正处于经济快速发展时期,也是工伤事故频发、职业病高发的时期,层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体,以及由此而导致的数不清的劳资纠纷,均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立.
一、农民工工伤保险制度存在的问题
(一)有关法律法规不健全
1．从宏观上看,立法层次低,统筹性差.现阶段,我国基本上采用各种政策措施和地方性行政规章来推动农民工工伤保险,缺乏法律的权威性和稳定性保障.我国至今尚无一部关于农民工社会(工伤)保险的全国性专门法律或法规.国务院颁发的《工伤保险条例》为行政法规,效力不及普通法律,针对性不强；《劳动法》、《企业职工工伤保险暂行规定》等全国性立法对农民工而言则缺乏可操作性.地方性立法中,只有少数地区专门制订了针对农民工的-工伤保险实施办法,如《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》、《天津市农民工参加工伤保险规定》、《青岛市农民工工伤保险暂行规定》、《湖南省农民工参加工伤保险暂行办法》等.在统筹性上,劳动与社会保障部颁发的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》属于行政规章,法律效力不及地方性行政法规,当其与地方利益冲突时,会由于法律层次低而不能起到统筹规划与指导作用；地区间的政策办法缺乏规范性、一致性,不利于提高统筹层次和基金管理.
2．现行法律法规对违法行为缺乏严格的制约和惩处,用人单位违法成本低.这是目前大量企业仍未参保的主要因素.《工伤保险条例》第六十条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的,由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的,由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用.”除此之外没有别的惩罚性规定.《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》对单位的拒付行为也只规定“伤残职工或死亡职工的直系亲属可以向劳动保障行政部门举报.经查证属实的,劳动保障行政部门应责令该单位限期改正”.实际情况是,那些没有为农民工参保、给予赔偿的用人单位极少受到过任何处罚.在劳动关系的建立上,《劳动法》等对用人单位不与农民工签订劳动合同的处罚只责令改正,对仍未改正的行为没有进一步的处罚规定；在劳动保护方面,对恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施.另外,劳动部《关于贯彻执行劳动法若干问题的意见》规定：“只要形成劳动关系,即劳动者事实上已成为企业、个体经济组织的成员,并为其提供有偿劳动,适用劳动法.”其本意是要加强对劳动者的保护(事实上也起到一定作用),但也助长了用人单位干脆不签合同或懒得签合同的侥幸心理,因为出现责任承担的可能性毕竟很小.由此,难以有效治理企业违法行为,违法成本低使农民工工伤保险的强制性成为空谈,并危害了公平性.
3．工伤待遇规定方面存在较多缺陷.工伤保险待遇是工伤保险中一个技术复杂但又核心的问题,但《工伤保险条例》等对农民工的这一问题缺乏细致和有效的规定,难以适应农民工规范性和稳定性差的就业特点.其一,农民工流动性大、劳动关系的短期性使“按职工工资总额一定比例缴费”以及伤残津贴按月发放在管理上有一定难度,也无法按社保部门的要求连续缴费.其二,现行法规缺少对非法用工形式下工伤认定的明确规定,《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》没有规定医疗期间的停工留薪工资和供养亲属的抚养费,工伤待遇比合法用工的工伤待遇更低,鼓励了非法用工；对于未参保的工伤职工,《工伤保险条例》规定其待遇由用人单位支付而非以保险基金支付,缺乏长期稳定保障.而现实中未参保的企业、非法用工单位占了大多数.其三.国家层面实施办法的欠缺也使各地做法不一或待遇的规范性差.这样,也就出现农民工很难真正享受到工伤待遇的问题.
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4．劳动者权利的救济程序规定不合理.首先,《劳动法》规定,劳动争议案件必须经过劳动仲裁才能向法院起诉.但现行劳动争议仲裁时效60日的规定太短,使得众多农民工延误维权的时机.其次,维权门槛高.不论是仲裁、诉讼还是申请执行都要交费,虽然有相关的缓、减、免规定,但实际操作中很难落实.农民工在生计都难以维系的情况下,谈何维权此外,农民工就业方式的多样性和《工伤保险条例》把事实劳动关系推上了前沿,事实劳动关系的认定问题已经成为劳动争议、工伤认定的棘手问题.目前,立法认定用人单位故意拖延不订立劳动合同但形成事实劳动关系的,劳动者享有劳动保障法律法规所规定的一切权利,但是,司法实践中对于什么是事实劳动关系、事实劳动关系的特征、事实劳动关系有哪些情形均没有明确的规范.在劳动保障部门内部,对事实劳动关系的认定部门也还未达成统一意见.一种观点认为应由劳动仲裁机构认定,另一种观点认为应由劳动保障行政部门认定.因此,应加强事实劳动关系的立法研究.
(二)基金设计不完善
1．费率结构粗放.我国工伤保险的平均缴费率维持在用人单位工资总额的1％左右,与当前的国情和生产力还是较相符的,但费率结构较粗放,行业划分笼统,没有根据实际情况拉开档次,达不到与风险相关联、促进工伤预防的目的和功效.全国仅大连市实行19个费率档次,其它省市分为3～7档,如广东、福建、甘肃只分3档；海南、广西、安徽、江西分为4档；陕西、云南、浙江分为7档.这种情况显然不能和工伤与职业病的发生率、工伤伤亡程度、伤亡人数相联系,使低风险的企业或在相对时期内工伤事故、职业病发病率低的企业不愿参加工伤保险,不利于扩大覆盖面.而近几年来全国工伤与职业病发 生率上升的状况也说明了目前的费率结构没有发挥应有的作用.在日本,工伤保险按行业差别划分为8大产业53个行业,最高费率为14.8％,最低为0.5％,行业之间差别费率达25倍；德国根据行业的不同特点设立了35个同行业工会,形成不同的费率,平均费率最低为0.71％,最高为14.58％,相差19倍.实践表明,这种做法有效地发挥了刺激企业重视安全生产的作用.
2．基金结余过高.《工伤保险条例》第八条规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则,确定费率.同时规定工伤保险基金应当留有一定比例的储备金,用于统筹地区重大事故的工伤保险待遇支付.诚然,这是风险防范意识的体现,但现实状况是,由于费率机制不完善、支付水平较低、缺乏有效的预防工作机制,使得基金结余过高的现象普遍(见表1和表2).
3．基金区域统筹不合理.一是所推行的农民工工伤保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在矛盾,农民工调换工作岗位后没有办法转移和保持农民工工伤保险关系,农民工很难真正享受工伤保险待遇.二是统筹层次低,保障能力弱.目前工伤保险还处于县、市级统筹(相当一部分省份还是县级统筹),社会化程度不高,抵御风险的能力弱,有的县、市基金结余很多,部分县、市收不抵支,基金调剂困难.收不抵支和资金困难的县、市首先把职业病的防治排除在外,并与医疗保险费用产生磨擦.此外,有1／3的地区还没有建立工伤保险储备金,即使已建立储备金的地区,储备金规模也不大.
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(三)缺乏预防一补偿一康复三位一体的有效机制
目前,我国的工伤保险还主要是工伤补偿,被动地受理工伤认定,支付伤亡待遇,对工伤预防、职业康复投入较少.这固然是初级阶段的现实国情决定的,但也反映了我国长久以来重待遇处理、轻工伤预防和康复的倾向.这一点在农民工身上体现得尤为明显.首先,工伤预防的宣传、教育、培训比较薄弱,对农民工的宣传教育更是少而又少,不能很好地做到防患于未然.目前,全国仅有13个省(市、区)从工伤保险基金中开了“口子”,从中可以支付一定比例的工伤预防费用,而其他大部分地区仍然存在社会认识不足、政府不重视、工伤预防经费缺乏的问题.其次,工伤康复、工伤后期服务比较薄弱.比如,一个断掉大拇指的农民工,经过接指手术等康复治疗后,工伤等级可以从5级变为8级,但由于现行制度没有就职业康复问题做出较为完善的规定,很多地方并没有选择积极治疗,也自然给一些不法之人以逃避问题的借口和理由,使职业康复问题处于一种“上无政策、下无对策”的尴尬局面.何况对于农民工这一弱势群体来说,一般发生工伤事故后都享受不到等同于城镇职工的工伤补偿待遇,用人单位大多与其协商“私了”,给个几万元草草了事,根本就谈不上职业康复.第三,由于费率与安全生产状况脱钩,我国的差别费率与浮动费率机制未能起到减少安全事故的作用,也影响了企业投保的积极性.
二、发展和完善农民工工伤保险制度的具体对策
(一)加强政府职能,完善法制建设
1．加快立法进程,完善相关法规.要在不断完善地方工伤保险制度改革的基础上,加快《中华人民共和国社会保险法》的立法步伐,建立统一的工伤保险制度,提高法律层次,使农民工工伤保险工作步入法制化的轨道.在坚持总的立法原则下,不同地区可根据各地的情况制定实施细则性的地方法规.其次,中央与地方政府均需要集中清理现行工伤保险法规政策中有悖平等、公正原则的规定,弥补相关法规政策的缺漏.特别要加大对工伤待遇、工伤认定、非法企业职工的工伤办法、事实劳动关系等事项的研究,对一些规定进行细化,制定出适应农民工特点、统筹层次较高的工伤保险制度.第三,完善有关的配套劳动法制.针对发展变化了的劳动用工形式,研究制定相应的《劳动法》实施细则,此外,应加强《劳动合同法》、《劳动争议处理法》及《反不正当劳动行为法》的制定.
2．加强监督管理职能,确保工伤农民工的合法权益.第一,强化劳动合同制度,督促企业劳动关系规范化,并在规范化的基础上实现农民工劳动就业的相对稳定,这是维护农民工权益的稳定基石.当前一是要提高合同签订率,建议劳动、工商、企业家联合会和工会协同工作,早日实现“只要存在劳动关系,就必须签订劳动合同”的目标.二是提高合同质量,落实合同内容,纠正目前合同中普遍存在的不公平的工资、工时、安全卫生、社会保障等问题.同时,在非公企业加紧建立健全集体合同制度.第二,加强劳动监察工作,提高劳动管理的刚性约束.在监察方法和手段上,由被动受理举报投诉转变为日常监察与个案查处并重.具体而言：(1)在市场准入机制上加强对雇佣农民工的企业或个体工商户的监管,严厉打击挂钩转包、肢解发包等行为,控制行业市场秩序.譬如实行企业资质和招标与安全挂钩,生产经营许可证与参保挂钩.(2)建立保障农民工权益专项审计制度.特别要对建筑劳务公司等为农民工参加工伤保险、医疗保险的情况每年进行10％的随机抽查审计.(3)建立行业企业诚信信息系统.
3．改变现行劳动争议处理体制,提高法律效率.应适当延长劳动仲裁申请时限；针对仲裁和诉讼严重脱节的现象,总结推广广东等地建立劳动争议仲裁院的做法,由“一裁两审”改变为“一裁一审”或“两裁终审”、“或裁或审”；针对劳动争议案件的特殊性、复杂性,在人民法院内部专门设立劳动争议法庭,或借鉴德国的做法,从中央到地方建立独立的劳动法院,专司处理各类包括工伤案件在内的劳动争议案件,以提高办案的水平和效率.
(二)完善基金设计
首先,应提高基金的使用效率,合理分配基金在预防、补偿、康复上的比例,优化支出结构.许多研究表明,预防为主是最有效、最符合成本收益原则的策略.许多国家都把设立一定的工伤预防费用作为工伤保险制度的内容之一.例如：法国社会保障机构建立专门的工伤预防基金和专职的安全监督员,雇主缴纳工资总额的1.5％以及对那些不遵守职业安全的雇主的罚款一同作为事故预防基金.工伤保险制度的诞生地德国,把工伤预防看作首要任务和制度核心,其次是康复,再次是赔偿.同业工会每年从工伤保险基金中提取约8％的资金用于事故预防工作,重点用于向企业提供服务和教育培训(见图1和表3).
另外,考虑到我国工伤保险基金有较大结余而农民工工伤保险待遇标准和水平偏低,应适当提高农民工工伤补偿待遇,并且强化其待遇的落实.
同时,提高统筹层次,建立农民工工伤保险账户自由转移制度.鉴于当前工伤保险统
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(三)逐步发展工伤预防、补偿、康复机制
一是大力加强工伤保险管理系统建设.德国工伤保险同业公会2004年94亿欧元的工伤保险基金支出中,管理费用为11亿欧元,占总支出的11.7％.而我国工伤经办人员、经费和工作条件还很不足,制约着保险费的征缴、工伤认定,应加大投入.工伤保险机构可利用资金优势与安全生产监督管理机构或其他具备条件的中介机构合作,开展监督事故防患等服务,为用人单位与农民工提供安全生产培训和咨询,建立职业病以及有毒有害物品及材料数据库,为用人单位采取必要的
相关参考资料：
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