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摘 要：成都市于2004年起实施了针对外来务工人员的综合社会保险制度,该制度虽以低缴费优势迅速扩大了社会保险覆盖面,但存在低待遇、难转移、高成本、复杂化等问题.2011年,成都市开始进行非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险的改革,旨在建立城乡统一的社会保障体系,实现社会保险城乡同等待遇.成都市综合保险并轨社会保险改革对其完善社会保险制度具有积极影响,对其他地区也有参考和借鉴意义,但在具体实施过程中存在费率提高可能导致参保人数下降以及缴费不合理等问题,建议针对原综合保险参保人员,采取降低缴费基数、延长缴费年限的办法,以确保提高社会保障覆盖率改革目标的实现.

关 键 词 ：综合社会保险；社会保险；非城镇户籍从业人员；城镇职工；农民工；社会平均工资；缴费基数；社会保障覆盖率

中图分类号：F840.2；F12771 文献标志码：A 文章编号：16748131（2013）05001108

一、引言

随着我国城市化进程的加快,各地外来务工人员的社会保障体系的建立迫在眉睫.实践中,各地区因地制宜采取了改革措施,“上海模式”“深圳模式”“宁波模式”“成都模式”等相继出现,但各个模式的弊端也日益凸显,全国仍尚未形成一套统一的外来务工人员的社会保障体系.理论上,农民工社会保障问题以及城乡统筹的社会保障体系的建立等,也成为广大学者关注的热点和难点.有关的研究主要可归纳为以下几类：

一是研究城乡统筹的公共服务均等化.田小宝等（2011）研究了成都统筹城乡劳动保障公共服务体系建设,认为加快统筹城乡劳动保障公共服务体系建设迫在眉睫；王永奎等（2011）探究了我国劳动保障公共服务均等化发展策略,认为以成都为例的城乡居民一体化模式对制度设计要求比较高,实施难度大,且仍然存在城镇职工和城乡居民两个制度体系；冯俏彬等（2010）分析了我国农民工养老保险制度的地区差异及财政影响,认为建立一个全国统筹、城乡一致的养老保险制度势在必行.

二是研究社会保险改革对财政负担能力的影响.穆怀中等（2011）分析了新型农村养老保险的财务负担水平,认为在中央和地方财政负担能力范围之内,且逐年呈下降趋势.

三是横向对比现有农民工养老保险制度.冯建波（2011）以宁波市为例探究了农民工社会保障制度的演变进程及改革建议,并对比了“成都模式”“上海模式”“深圳模式”“宁波模式”的特点.王博（2009）对我国农民工社会保险模式的便携性进行了分析,认为以上海和成都为主的综合保险模式在农民工流动方面缺乏与其他制度的衔接性.崔仕臣等（2008）对深圳、上海农民工社会保险情况进行了实地调研,认为在制度设计上应考虑农民工的城市化、流动性与社保待遇可携带性问题.

四是针对成都市农民工社会保险制度的研究.胡务（2006）探究了成都市农民工社会保险制度,认为综合保险参保范围与待遇均有待提高.武玉宁（2006）对成都市农民工社会保险进行了研究,认为综合保险存在一定的问题,仅为一种过渡性制度,而户籍制度改革为农民工社会保险制度的改进带来了福音.

张 韵：成都市综合保险并轨社会保险的意义、问题与建议由上述研究可以看出,建立健全针对外来务工人员的社会保障制度是当前迫在眉睫的社会任务,各地区也根据自身劳动力来源的特点在农民工社会保险制度方面进行了改革和创新,但这些制度仍不尽完善,存在着低待遇、难转移、高成本等问题.

作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”,2010年11月成都市政府出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（成委发〔2010〕23号,以下简称《意见》）,标志着成都市向实现城乡公共服务均等化的目标又迈进了一大步.该《意见》指出,将非城镇户籍从业人员综合社会保险（以下简称综合保险）与城镇职工社会保险并轨,实现社会保险城乡同等待遇.为完善城乡统一的社会保险制度,成都市人民政府先后发布《成都市人民政府关于非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险有关问题的通知》（成府发〔2011〕5号）《成都市人民政府办公厅关于统一我市失业保险待遇标准有关问题的通知》（成办发〔2011〕31号）《成都市人民政府办公厅关于非城镇户籍从业人员综合社会保险接续参加城镇职工社会保险有关问题的通知》（成办发〔2011〕32号）,明确从2011年4月1日起开始实施综合保险并轨、接续城镇职工社会保险的相关政策,有效期5年.这一重大改革,将为我国各省市扩大社会保险覆盖范围、提高外来务工人员社会保险待遇提供参考和借鉴.本文将以成都市农民工综合保险并轨城镇职工社会保险为契机,结合当地实际,具体分析综合保险并轨社保险这一改革的现实意义及其具体方案存在的问题,并提出可供参考的解决方案.

二、成都市综合保险并轨社会保险的背景与意义

1.成都市综合保险的发展与弊端

根据《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》（成府发〔2003〕7号）和《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险补充规定》（成府发〔2006〕77号）有关规定,“综合保险适用于成都市行政区域内的国家机关、社会团体、城镇企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的非城镇户籍从业人员以及无单位的非城镇户籍从业人员,包括工伤补偿或意外伤害补偿、住院医疗费报销、老年补贴、医疗个人账户和女职工生育补贴五项待遇.”简而言之,综合社会保险是一种捆绑式社会保险,仅一种保险就涵盖了养老、医疗、工伤、生育等各项待遇.

综合保险最主要的优势在于低缴费、广覆盖.根据上述文件,综合保险的缴费比例较低,其中用人单位承担14.5%、个人仅承担5.5%,相对于社会保险用人单位承担28.72%、个人承担11.0%的缴费比例,用人单位和个人的缴费承担比例均仅相当于社会保险的二分之一.由最简单的供需关系模型也可以得知,社保费用降低,必然使得参保人数增加,社会保险的覆盖面扩大.根据成都市近年来的政府工作报告中数据, 2004年至2010年社会保险和综合保险参保人数的对比如表1所示.综合保险的参保人数在2004年到2010年短短7年时间内,从13.7万人大幅度提升至133.3万人,而2010年城镇职工参加社会保险的人数仅为240.4万；社会保险职工参保人数每年上涨幅度维持在12%左右,而综合保险参保人数每年增长率远远高出社会保险,可见综合保险发展之迅速. 表1 社会保险与综合保险参保人数对比

年份 职工参保 综合保险

人数

/万 同比上涨

/% 人数

/万 同比上涨

/%

2004 121.5 ― 13.7 ―

2005 138.6 14.1 23.5 71.5

2006 153.7 10.9 33.9 44.3

2007 169.4 10.2 60.6 78.8

2008 188.9 11.5 84.7 39.7

2009 208.7 10.5 108.5 28.1

2010 240.4 15.2 133.3 22.9

数据来源：2005年至2011年成都市政府工作报告

虽然综合保险拥有缴费低、覆盖广的优势,但综合保险的制度设计也存在重大的缺陷,比如缺乏流动性,养老待遇一次性领取,城乡待遇不同,等等.不可否认的是,综合保险只是一种过渡时期的过渡性产物,随着城乡统一户籍制度的建立和“农民工”概念的逐渐淡化,为“农民工”量身定做的综合保险也将成为历史.综合保险与社会保险的并轨,正标志着这个转折性时刻的到来.

2.综合保险并轨社会保险的意义

成都市综合保险并轨社会保险的改革虽然不尽完善,但其借鉴意义和积极效应却是不容社会忽视的.这一跨越式的改革,不但顺应了“十二五”规划中对民生工程的关注和改善,也在完善我国社会保障体系的改革道路上树立了又一座里程碑.作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,成都市已基本实现户籍制度的统一,为彻底打破城乡二元体制奠定了基础.综合保险并轨社会保险是成都市政府打破城乡二元体制的关键步骤,是缩短城乡收入差距的重要改革,也是大力扩宽社会保险覆盖范围的有力措施.此次成都市综合保险并轨社会保险改革实践,必将为我国各地区扩大社会保险覆盖范围、提高外来务工人员社会保险待遇提供有益的参考和借鉴.

为什么要写社会保险论文
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（1）提高外来务工人员社保待遇,缩小城乡差距

综合保险并轨社会保险旨在缩小城乡收入差距,消除城市户籍附带的不公平福利,使在城市就业的农民工享受与城镇职工完全相同的社会保险待遇.综合保险并轨社会保险后,在养老待遇方面,从原来一次性计发老年补贴到按月领取养老金,实质性解决了非城镇户籍职工“老有所养”的问题；在医疗报销方面,以2009年为例,非城镇职工医疗报销限额从65 462元提升至与城镇职工相同的109 088元.

目前全国各省市均在尝试打破城乡二元制度,要完成这一改革的首要任务就是缩小城乡收入差距,而将社会福利与城镇户籍相剥离是一个行之有效的办法,成都市城乡社保待遇相同的做法也是值得其他地区参考借鉴的.

（2）实现社保关系转移接续

综合保险主要针对城镇就业层次低、就业稳定性差的农民工设计,目前仅上海和成都两地建立了农民工综合保险制度,导致综合保险不能实现跨区转移接续,给农民工自由流动带来了极大的阻碍.综合保险并轨社会保险后,成都市农民工养老保险将纳入省级统筹,更加适应社保关系转移接续的需求.简单来说,农民工在A地缴纳社会保险费用,流动到B地可续缴社保费用,缴费年限累计,仍能享受养老待遇、报销医疗费用等,实现农民工社会保险的“便携性”.

（3）提高资金运用效率,降低管理成本

综合保险是独立于城镇职工社会保险以外的另一套社会保险系统,综合保险基金的运用也独立于城镇职工社会保险基金之外.由于农民工群体非常年轻,对于养老和医疗保险的需求较低,导致了综合保险基金的利用率低,从一定程度上造成了资源的浪费.而综合保险并轨社会保险之后,社会保险群体整体的工伤和医疗费用需求稳定,保证了并轨后社会保险基金的利用率,提高了资金的运用效率.同时,社保部门为了规避综合保险带来的风险,将综合保险分保给商业保险公司.但由于现阶段综合保险参保人数大、基金保值增值压力小,再保险分担风险的作用低,且再保险费用需从综合保险基金中列支,加大了综合保险基金的管理成本.而综合保险并轨社会保险以后,社会保险管理成本并不会有大幅度的增加,相对于独立运作的综合保险体系,综合保险并轨社会保险后降低了管理成本.

（4）简化社会保险体系

成都市原社会保险制度体系过于复杂,包含有城镇职工社会保险、综合社会保险、机关养老保险、城乡居民养老保险、城乡居民基本医疗保险等.综合保险并轨社会保险之后,简化了整个社会保险体系,也更易于群众理解,利于完善社会保障体系的宣传工作,且提高了社会保险业务办理的效率,降低了经办人员工作量,还减少了计算机辅助系统的维护费用.

三、成都市综合保险并轨社会保险存在的问题

综合保险是一种捆绑式社会保险,旨在使非城镇户籍从业人员在人数多、收入低的条件下也能享受到相对公平的公共服务和社会福利.户籍制度改革、实行公共服务均等化等政策措施旨在缩小城乡收入差距,因此在制定社会保障和社会福利方面的政策时,应注意向农民工等弱势群体倾斜.综合保险并轨社会保险本是利于缩小城乡差距的有效措施之一,但如果实施方式不当,有可能违背改革的初衷.根据《成都市人民政府关于非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险有关问题的通知》《成都市人民政府办公厅关于非城镇户籍从业人员综合社会保险接续参加城镇职工社会保险有关问题的通知》等具体实施办法,笔者发现,虽然在并轨期间用人单位和非城镇户籍职工有一段时间的缓冲期,但综合保险费用低廉的优势逐渐消失,这可能造成以下两点问题.

1.费率提高导致参保人数下降

根据上述有关文件,我们可以对综合保险、综合保险并轨缓冲期以及城镇职工社会保险的缴费比例进行比较,如表2和表3所示.

表2 城镇职工社会保险与并轨后的综合保险费率对比 项 目 城镇职工社会保险 综合保险并轨

单位 个人 单位 个人

基本养老保险 20% 8% 12% 8%

基本医疗保险 6.5% 2% 2011年3.5%

2012年4.5%

2013年5.5%

2014年6.5% 2%

失业保险 2% 1% 2% 1%

生育保险 0.6% 0 0.6% 0

工伤保险 浮动费率

（0.6%、1.2%、2%） 0 浮动费率

（0.6%、1.2%、2%） 0

大病医疗互助补充保险 1% 0 1% 0

小计 30.7% 11% 19.7%～22.7% 11%

数据来源：成都市人力资源与社会保障局门户网站http：∥.cdhrss.gov./

表3 原综合保险缴费

险种 单位 个人 小计

综合保险 13% 5.5% 18.5%

失业保险 1.5% 0 1.5%

合 计 14.5% 5.5% 20%

数据来源：成都市人力资源与社会保障局门户网站http：∥.cdhrss.gov./

由表2、表3可以看出,综合保险并轨社会保险后,不论是对个人还是对用人单外来说,缴费额度都有较大幅度提高：对于个人来说,缴费比例提高了1倍,从5.5%提高到11%,与城镇职工社会保险个人承担的费用相同；对于用人单位来说,缴费比例也从14.5%提高到20%左右,大约为城镇职工社会保险用人单位承担费用的三分之二.

（1）低收入群体的个人参保意愿降低

综合保险并轨社会保险后,由于个人费率提高,可能导致农民工个人参保意愿降低.根据成都市人社局的相关规定,社会保险个人应缴纳的费用计算方法为：

个人月缴费额等于缴费基数×缴费比例

其中,缴费基数为职工本人上月工资,职工本人上月工资低于上一年在岗职工月平均工资60%的,按平均工资60%计算缴费基数.根据表2、表3数据,个人缴费比例合计为11%.为简化公式,各险种均采用成都市2010年社会平均工资来计算,即月均工资为2 543元.综合保险并轨社会保险后,在职工上月工资低于平均工资60%的情况下,个人月缴费额最低为167.8元.而在综合保险并轨社

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