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费孝通曾在《乡土中国》序言中回忆,自己在1936年从上海登船赴英国留学时,奶妈把一包红纸裹着的灶上的泥土塞在他的箱子底下,还告诉他“假如水土不服,老是想家时”,可以用那些泥土“煮一点汤吃”.

20世纪80年代以来,成千成万负笈留洋的中国学子却再没听说过有费老那一辈的故事.“时代不同了,乡土之‘土’对中国,不如过去那么重要,泥土的神秘性随风而逝.”将近80年后,北京大学国家发展研究院周其仁教授在《城乡中国》中如此感叹.


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在周其仁看来,在过去数十年间,“我们有幸亲历从乡土中国到城乡中国的转变”,但几十年来中国在战略、体制和政策方面不断地选择与实验,“也让É

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70;天的中国城乡具有若干鲜明的、不容漠视的特色”以及这些现象背后“尚不容易阐释的逻辑”.正因如此,中国改革与发展的一个重要课题,就是要全面、完整、准确地把握城乡中国这一“发展中的经济社会结构”,并努力缩小和消弭城乡之间不合理的分野、差距与鸿沟.

当改革先后敲开了城乡之间原本紧闭的农副产品市场之门与农村劳动力市场之门后,开启土地市场之门这第三道大门,让农民分享城镇化驱动的土地增值收益的逻辑,已经是顺理成章的天下大势.“相对价格变动引发制度变迁”,经济集聚带起的都市地价上升,由近而远传导到周遭地区,让政府、企业、基层集体和个人争相对地价的相对变动作出反应,把国有土地和集体土地都卷进了市场的深渊.

虽然还存在各种千丝万缕斩不断的历史遗留问题,但1988年的宪法修正案对开启土地市场之门确有回应,写明“土地的使用权可以依照法律的规定转让”.当年修订的《土地管理法》也明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”.不过,两年后国务院出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,却再也没有出台集体土地转让的具体办法.反而是1998年《土地管理法》再次修订时加入了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的禁止性条款.周其仁一再指出,这一规定涉嫌违宪.更重要的是,产权界定的不清晰或曰模糊,在强势政府和经济上理性的农民之间造成了诸多错综复杂的问题.

《城乡中国》一书正是以建立城乡统一的土地市场为切入点,提出要想继续缩小城乡差别,就要尊重普通人的经济自由,要信任农民能对更好的市场机会作出反应,要允许农房农地入市,“给进城农民多一点帮衬”,同时底层因势而“拱”,上层顺势而开,突破城乡之间筑起的制度壁垒,才能促进经济发展与制度变迁.


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周其仁认为,“政府一手征地、一手卖地”的畸形土地模式就是个“半拉子工程”,被市场拉开了一道道新的口子,很容易从“管制”异化为“官治”.而土地入市的制度演进可谓是双线并行:一条线起于“国有土地率先合法入市”,并通过“宅基地换房”“留地安置”“三集中”“增减挂钩”“城乡统筹”和“地票”等多种多样试验性的政策工具,把部分集体土地引入合法交易的框架;另一条线则是在基层农村组织和部分地方法规的容许下,身处“法外世界”的集体土地顽强地争取“同地同权”.“所谓‘统一的城乡建设用地市场’,正出现在这两条平行线之间”.

按照科斯的观点,市场的前提是清楚界定的财产权利,也就是说,权利界定与安排决定了经济体制的内涵以及社会规范的范围.问题是,再顽强生长的财产权利,再高速增长的经济数据,再自发演进的市场改革,也不能就此搭成关住权力老虎的笼子.还要靠社会、制度、政治意义上的改变与革新.周其仁由此强调,要最终做到以市场机制引导包括土地在内的资源的流动与集聚,提高资源利用与社会生产的效率,首要问题就是重新界定普遍的财产权利特别是转让权,尽制度化的最大努力,让“大多数人的经济活动”为法律框架和政治体系承认、容纳和保护,“这就需要观念更新、政策更新和法律更新”.

包括产权改革在内的一系列改革进程,都不可能在“纯净的权力生态”和封闭的制度环境中得到充分发展;标本兼治的方法,恰恰是“把产权改革与约束权力的其他改革结合起来推进”.这种对纯经济含义之外中国客观现实的限制与约束的正视与重视,这种对“把对他人与社会无损害的法外活动尽可能地纳入法内框架”的执着,正是《城乡中国》一书最有价值之处.正如约翰唐恩所说,“没有哪个人是一座孤岛,自身就已完整;每个人都是构成大陆的一块,是汪洋的一部分.”

作者为经济学博士、证券分析师

《城乡中国(下)》,周其仁著,中信出版社2014年8月

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