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[摘 要]本文分析了反腐倡廉制度执行中存在的六个主要问题,剖析了制度执行不力的四个方面原因,探讨了提升制度执行力的五点对策措施：强化反腐倡廉制度体系建设,强化领导干部亲自带头执行维护制度机制,强化依法行政和责任意识,强化制度执行文化建设,深化八个方面的改革,破除制度执行的瓶颈,提升制度执行的合力.
[关 键 词]制度执行力；反腐倡廉；制度执行文化
[中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1009-928X（2011）07-0039-04
制度是现代社会运行的基础,有了制度就必须执行,这是一个最基本的工作原则.制度执行力就是实现制度目标过程中速度、质量和效能的综合体现.二十多年来,我们党和国家在反腐倡廉制度建设方面,以宪法为依据,制定了一系列反腐倡廉法律法规；以党章为依据,制定了一系列党内制度规定,已逐步形成了内容科学、程序严密、配套完备的反腐败和廉政建设法律法规制度体系.但反腐倡廉形势依然非常严峻,究其原因,很重要的一条就是制度执行不力.提升制度执行力是当前反腐倡廉的关键.
一、当前制度执行中存在的主要问题
（一）制度缺乏预见性.随着形势的发展,党风廉政方面的新情况、新问题不断出现,而人们的主观认识能力往往受到自身立场、观点、方法等诸多因素的限制,一些问题和薄弱环节总要等到发展成人民群众强烈反映的热点时才引起警觉,开始考虑建章立制.制度的制定相对滞后,这就造成了某些领域、某个阶段在管理的制度方面出现了空白点,让违法违纪者有空子可钻.
（二）制度缺乏操作性.现行的一些制度规定,客观上存在着过于原则不便操作的问题,如有的制度虽然规定了严厉的“不准”或“禁止”事项,但由于没有具体的执行程序,或没有具体的执行主体和监督检查措施,实行起来缺乏操作性.有些制度规定,常常出现“据有关规定办理”、“原则上必须”等模糊字眼,使具体执行制度中留有很大的变通余地,造成制度在执行过程中层层递减、大打折扣.
（三）制度缺乏科学性.一是制定制度前没有进行充分的调研、论证,二是制定制度的程序还不是很完善,三是制定制度没有很好地结合当地的实际情况,有的制度直接转发上级的,有的制度的制定过程不够公开,群众的参与度不够,这样的制度执行起来实际效果就会削弱.还有一些制度的制定,受到既得利益者的影响或左右,一些规定浅尝辄止.
（四）制度被恶意规避.有些制度执行者信奉“制度是死的,人是活的”,把制度执行无原则地灵活化处理.对责任“追下不追上”,处理时“对下不对上”,社会上广泛流传的“七个未必”――受贿了未必被发现、发现了未必就立案、立案了未必能查清、查清了未必就起诉、起诉了未必能判刑、判刑了未必能实判、实判了未必能执行,以及上有政策、下有对策、酌情处理、视情况而定等等,都从不同侧面反映了制度被恶意规避的现实.
（五）制度执行受潜规则约束.执行制度的人认为制度于己有利的时候,就堂而皇之地讲制度；制度于己不利的时候,就心照不宣地按“潜规则”办事.还有的领导怕得罪人,有的怕揭露问题太多影响本地方、本单位和领导的权威和声誉,对违反制度的行为听之任之,大事化小,小事化了.
（六）制度执行缺乏刚性.现实生活中存在着很多“概率制度”,导致制度执行缺乏刚性.一类是在执行时常常表现出时间分布存在规律性的制度,当领导重视,强调要强化该制度的执行时,或者是相关职能部门进行专项检查时,该制度执行得较好,等过了这段时间又出现“回潮”.另一类是针对不同人群分布存在规律性的制度：同样的制度,对一部分人严格要求,对一部分人迁就,被这样的制度制裁叫做“撞枪眼上了”.
二、制度执行不力的原因分析
（一）制度本身的缺陷.如前所述,有些制度缺乏预见性,有些制度缺乏科学性,还有些制度缺乏可操作性.关于党风廉政建设的制度、规定过多,但往往没有明确、严格的刚性不准要求和惩戒措施.制度执行中,存在着不少以制度落实制度的现象,最终还是难以保障制度执行.
（二）宣传教育不够.目前宣传教育部门宣传普及法律制度力度不大、创新手段不多、实际效果不佳,而且没有有效的检查落实措施,这也是造成制度执行不力的一个重要原因.另外,关于制度方面的学习、研究、解读还没有严格纳入各级党校(行政学院)培训内容中.
（三）监督难以到位.目前,不少制度出台后,只
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（四）责任难以追究.一是由于制度本身设计上的缺陷,往往很多制度只规定了行为准则,没有奖惩标准,只能“定罪”,无法“量刑”,给追究造成了一定的困难.二是集体违反制度较难追究,决策时集体讨论,形成的决议违反了制度规定,要么“法不责众”,要么即使按照主要领导承担主要责任的原则,但由于责任被大家分解,往往也是不了了之.三是有时执法主体不明确,造成无人进行责任追究.四是打着程序公正或重大突击任务的幌子,表面的成绩掩盖了深层的责任.另外,受地方保护的驱动、主要领导的授意、网络暴力或民意的影响,有些责任主体堂而皇之地逃脱了问责.
三、提升制度执行力的对策建议
（一）强化反腐倡廉制度体系建设.制度的制定是制度建设的重要组成部分.制度的好坏直接决定了制度执行力的高低,直接关系到反腐倡廉工作的实施效果,也直接关系到党风廉政建设和反腐败斗争各项工作能否顺利有效地开展.为了增强制度的执行力,在制度设计上必须做到以下四点,上海市“三个更加注重”（更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设）试点工作也充分体现了这一要求：
1.制度设计必须秉着“人性本恶”的原则.我们国家的文化中有着这样一种倾向,即“人性本善”,把每个人都假设为觉悟很高的人,所以往往把制度执行有意无意地看作道德范畴的事,如果谁违反了制度,首先想到的是这个人觉悟有问题、道德有问题,而不是首先从制度的角度去考虑如何进一步健全.英格兰著名思想家休谟提出,制度设计要从“最坏”情形出发,不能对人的“觉悟”心存侥幸.上海市“三个更加注重”试点区浦东、长宁和松江就是按照这一理念进行制度设计的.无论是浦东新区推进的“推进公共权力公开透明运行”、长宁区推进的“加强对政府投资项目的管理和监督”,还是松江区推进的“加强对财政资金和公共性资金的监管”,都体现了这一原则.
2.制度设计必须具有可操作性.制度必须具体、可操作,既要有实体性要求,又要有程序性的规定,要在实际工作中行得通、用得上.要坚决避免制度成为一部分人违法乱纪的保护伞.制度设计时,应该广泛征求制度执行者的意见,确保制度管用、能用
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