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30340;生产、科研等领域,而对真正施用有机肥的农业生产者基本上没有具体要求,更无实质性措施.2008年财政部和国家税务总局联合发布了《关于有机肥产品免征增值税的通知》也是仅仅惠及有机肥料的生产者.因此现行对有机肥料的鼓励和支持措施有点本末倒置,也是违背市场经济规律的,农业生产者没有施用有机肥的愿望和需求,有机肥料的推广应用就成了空中楼阁.相反,国家对化肥的使用却规定了一些保护性甚至有鼓励作用的措施,如限制农用化肥的最高价,对施用化肥生产的粮食也实行保护性收购等,加之化肥有着使用方便、见效快等特点,所以目前大多数农业生产者宁愿放弃有机肥而购买化肥施用.（五）农业化肥污染的监管基本空白
1983年城乡环保部发布了《全国环境监测管理条例》,1991年国家环境保护总局又颁布了《全国环境监测报告制度》,此外还出台了各种具体的监测规范,如《近岸海域环境监测规范》、《地下水环境监测技术规范》等,我国基本上形成了较为完善的环境监测制度.但是对于农业生产的化肥污染却没有建立专门的监测网络,也没有相关的监管制度.《基本农田保护条例》第22条虽有“县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点”之规定,该条例第23条也提出了“县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价”的要求,农田环境污染虽然也可以包括化肥污染,但毕竟二者不可等同,农业化肥造成的污染远不止农田,所以该条例规定的环境监测不属于化肥污染的环境监测.而专门针对农业化肥污染的监督和管理则更是无从谈起.
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笔者认为,我国之所以至今未能建立对于农业化肥污染的独立的监测、监督和管理体制,其主要原因可能包括：第一,长期以来我国防治环境污染的重点在城市地区和工业领域,农业和农村地区的环境污染一直较小,化肥污染的后果原来并没有完全显现出来,故包括化肥污染在内的整个农业和农村地区的环境监管都没有受到应有的重视；第二,由于我国人口众多,为保障粮食安全,始终将保证粮食增产丰收放在首位,而对因粮食生产过量或不合理施用化肥而造成的环境污染的监管,在很大程度上被有意无意地掩盖或忽视了；第三,由于化肥污染的特殊性,在客观上监管存在较大的难度.
三、我国有效防治农业化肥污染的法律对策
由于我国农业生产中长期过量或不合理地施用化肥,导致包括土壤、空气、水体等环境要素出现了明显的质量下降,已经对人们的身体健康和我国的粮食生产造成了严重的危害.即使现在立即采取防治措施,也难在短时期内有根本的改观；如果不及时遏制化肥污染进一步的恶化或任其发展,就可能对我国的农业生态环境产生不可逆转的深远影响.为有效缓解当前我国农业生产中化肥污染的严峻形势,健全相关的法律制度已刻不容缓.
（一）完善防治农业化肥污染的立法体系
法律制度的完善首先在立法,这是法治的基础和执法、司法的前提,故完善相关法律体系乃是依法防治农业化肥污染的第一步.而法律体系的完善主要是专门立法和相关立法二个部分.如前所述,在《环境保护法》、《农业法》、《清洁生产促进法》等相关法律中,虽有关于化肥污染的规定,但条款极少,作为基本法的《环境保护法》亦如此.所以有必要对上述法律进行适当的修改,增加关于防治化肥污染的内容.
至于现行的化肥污染防治专门立法《化肥使用环境安全技术导则》,因受其权威性、严肃性和强制性的限制,因此有必要重新立法.首先,应提高关于化肥污染防治专门立法的立法层级,至少要由国务院来制定《化肥污染防治条例》之类的行政法规,若由全国人大常委会颁布《化肥污染防治法》则更科学；其次,应制定更多具有约束力的条款,明确相关主体的权利、义务和责任；最后,应全面、系统地规定关于防治农业化肥污染的基本原则、管理体制、主要权利和义务、法律责任等.林业生产中施用化肥的污染防治可一并规定.笔者认为,在防治农业化肥污染的法治建设中,无论是专门立法还是相关立法都必须提高立法水平尤其是法律规范的可操作性.这就要求在制定相关法律规范时应尽可能具体、详细,尽量少用或不用原则性、指导性、倡导性的语言,而且权利、义务和责任缺一不可.（二）强化农业化肥污染的行政监督和管理
我国现行法律在环境保护行政体制上存在着监测职能、保护职能、行政许可、收费职能和统计调查职能等方面的交叉和重叠,[17]甚至存在真空地带,因此极易导致职能部门之间因职责划分不清而互相推诿或者争相管理的现象,或者出现监管漏洞.这对农业生产中的化肥污染防治是非常不利的.因此,有必要明确相关职能部门的职权范围,避免在化肥污染防治中产生权力真空或者重叠.
我国化肥污染防治的监督和管理应坚持综合防治、统一监管、分工负责的原则,即各级人民政府对化肥污染防治实行统一领导；环境保护部门对化肥污染防治实施统一的监督管理,包括对化肥污染的调查、监测和处理；农业行政主管部门根据其职责范围对农用地的化肥使用情况进行调查、监测、评价,对化肥使用标准的实施进行引导和监管,监督和促进对农家肥的优惠措施的落实；土地、水利等主管部门在其职权范围内配合环境保护部门对化肥造成的土
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由于化肥污染的特殊性,如结果的滞后性、主体的群体性和混同性、与其他污染的交叉重合性等特点,所以只有对化肥使用及其污染后果,包括使用数量、种类、时间、使用区域、化肥残留量、污染种类、污染程度等进行全面、及时的监督和检测,才能有效地对化肥污染进行预防和治理.我国目前虽然制定了《全国环境监测管理条例》和《全国环境监测报告制度》,但因其是由县级以上环境保护部门对环境要素进行监测,目的在于掌握和评价环境质量,以致客观上难以对化肥使用情况进行监测,主观上也对此有所忽视,所以有必要建立专门的化肥使用环境监测制度.化肥使用环境监测宜由农业行政主管部门和环境保护行政主管部门联合进行,因为农业行政主管部门对农业生产中的化肥使用情况较为熟悉,对化肥的不合理或过量施用进行调整和控制也需要其密切配合.农业行政主管部门主要监测本辖区内的化肥使用情况,环境保护行政主管部门主要监测因施用化肥造成的污染.各级人民政府应当根据监测结果,在自己的管辖范围内采取必要的防治措施,如减少化肥施用量、改进化肥施用方式等.
（三）建立健全生产和施用有机肥的激励引导机制
有机肥,在农村主要指含有大量生物物质、动植物残体、排泄物、生物废物等物质的缓效肥料,常用的农家肥主要包括人粪尿、厩肥、堆肥、沤肥、饼肥、草木灰、石灰、老墙土等.[18]在农业生产中提倡施用农家肥以代替化肥,是从源头上杜绝化肥污染和实现农业可持续发展的最根本、有效的方法之一.但是,由于化肥施用方便、见效快捷,也因为受到重数量、轻质量的经济增长方式和“高投入、高产出”发展理念的影响,农业生产者会更愿意选择化肥甚至可能通过增加单位化肥的施用量以提高产量.因此,为了逐步提高农家肥在农业生产中的施用比例,甚至以农家肥代替化肥,大力发展生态农业,转变农业增长方
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