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【摘 要】本文将从财政赤字风险性指标来分析我国政府债务现状,以警惕地方政府债务为中心来认识我国当前问题的症结,并提出了调整相关的财政政策措施来保证财政的可持续性发展.
【关 键 词 】财政赤字风险 债务危机 财政可持续发展
在财政赤字长态化的事实下,我国政府债务的前景是不容乐观的.发展中国家和经济转轨国家面临隐性债务和或有债务所可能引致的财政风险远远大于发达国家.虽然,我国已经成为全球第二大经济体,但我国依然是世界上最大的发展中国家.笔者认为,我们应更加重视政府的财政赤字风险.下面我们来具体分析.
一、我国财政赤字风险性评价
(一)从财政债务承担能力来看
自改革开放到如今,我国财政赤字率账目上的数字一直远低于欧盟规定的安全警戒线3%,债务负担率也远低于60%,但这是否意味我国不存在财政风险,并可继续扩大债务呢?
由于地方债务的隐蔽性和特殊性,本文仅列举出了截至2010年底全国养老保险基金静态缺口达4万亿元；铁道部明确披露铁道部负债总额为18918亿元；截至2009年底,三大政策性商业银行的债券发行量为45409.4亿元,国外负债为711.80亿元,两者相加46121.2亿元；四家国有商业银行改制上市时剥离不良资产规模为1.4万亿元,按照银监会公布的《2006年金融资产管理公司资产处置情况表》中金融资产管理公司68.61%的处置进度,还存在约4394.6亿元的债务尚未处理,这样隐性债务的总规模约为10.94万亿左右.加上国家审计署2011年发布的全国地方政府性债务审计结果,至2010年底全国省、市、县三级地方政府显性债务余额共计107174.91亿元,则地方政府负债合计超过20万亿元,也正符合了财政部原部长项怀诚在2013年博鳌亚洲论坛上对地方政府负债超过20万亿元这一数据的估计.再加上截至2012年末我国中央债务规模77565.70亿元,真实债务负担总计则超过30万亿元,由此中央政府的情况加上地方政府这些年积累下来的债务,总的债务率则超过 60%,赤字率则超过“马约”划定的红线水平3%,这一结果不容我们坐视.
因此,我们应当采取更加优化的策略来控制甚至化解隐性债务和或有债务,更深层地实现国家的良性发展,从真正意义上扩张有效国债规模.
(二)从财政债务偿还能力来看
截至2010年末,我国国债依存度,按中央财政支出计算的国债依存度为62.6%,而按全部财政支出计算的国债依存度为11.2%.国际上关于国债依存度公认的警戒线是20%.虽然,国家财政的债务依存度低于警戒线,但在我国,由于国债是由中央财政发行、掌握和使用,因此分析中央财政的依存度更具现实意义.
我国中央财政国债依存度偏高、全国财政支出的国债依存度偏低这个矛盾现象,正反映了我国财政结构中的一个突出问题：国家债务的权利、义务和责任都集中在中央财政一级.同时也说明了我国财政对债务收入依赖性强,对财政未来发展威胁高,财政状况脆弱.
为此我们需要做的是：第一,坚决防范各方面的税收流失,尽最大努力使国家税收流失降至最低程度.第二,还本付息中的还本支出可以留在“债务预算”中,而利息支出须列入“经常性预算”.这样既保证了国债本息的按时足额兑付,也不至使国债本息的兑付成为诱发国债规模愈来愈大的原因.而且,政府所面临的经常性支出压力也会随着利息支出进入经常性预算而增大,这样就能形成对财政支出的膨胀以及由此带来的国债发行规模的膨胀形成有力的制约.第三,下定决心压缩财政支出,从降低债务依存度、扭转国家财政困难局面的大处着手,破除一些局部的、个
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二、我国债务预警
地方各级政府不得自行举债的规定在我国《预算法》和《担保法》中有明确的记录,但实际操作中,各级地方政府仍通过各种方式规避国家法律法规来举借大量债务,由此债务的现实风险和潜在风险已经威胁到了社会经济的健康发展.
在2013年4月9日惠誉以担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定为由将中国的长期本币信用评级从AA-降至A+,这是自1999年以来中国主权信用评级首次被一家大型国际评级机构下调.
同时,进入2013年以来,地方政府债务更成为了热点问题.华泰证券、招商证券和平安证券等纷纷进行了测算,对于15万亿左右的地方债规模,基本形成了共识,同时均以城投债和政信合作代表的“影子债务”表示了担忧.华泰证券综合统计了平台贷款、城投债、中央地方债、信托中的政信合作、保险资金基础设施债权投资、券商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款和其他借款等数据之后,报告指出,地方政府债务金额2011年为13.2万亿,2012年达到15.3万亿,2013年预计在16.3万亿.甚至还有上文提到的财政部原部长项怀诚对地方政府债务超过20万亿元的估计.要知道,我国2012年全年财政收入为11.7万亿,而地方政府债务远超过这一数字.
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因此对地方政府行为规范和重新定位以杜绝债务总量的无序增长是当前刻不容缓的事情.笔者认为,可以通过市场机制对现有项目和资产引入多元化的股东；改革债务融资方式；严格财政纪律以分担政府投资压力,以确保国家信誉和财政健康发展.
三、结论与政策建议
结合当前国内外经济形势,除了使财政赤字风险的指标有效趋于合理外,财政政策还可以在以下方面进行调整：
第一,加强对地方融资平台的治理,重视风险的防控,以避免出现地方债务风险对中央财政倒逼的不利局面.通过限制地方政府债务风险指标方式,来控制债务规模,如哥伦比亚的“红绿灯”预警系统.我们可以学习哥伦比亚的财政监测系统,将地方政府债务风险预警系统与地方政府是否可以发债联系起来.
第二,优化财政支出结构,提高教育、医疗、社保等民生领域的投入的比例以促进消费；面对仍然存在的通胀压力,则继续加大对低收入群体和无保户的转移支付,以及加大对粮食生产的财政投入是当前的积极策略.
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第三,短期内积极财政政策是仍然需要的,以便能够继续做出积极贡献,但是从中长期来看,财政政策是要向稳健政策回归的,当然也要视国内外整体经济形势而定.
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第四,合理的国债应是政府非常性的、受益后代的公共行为融资,增税时就要考虑受益原则.政府要规避不负责任的消费性开支,改革官员激励机制和地方激励竞赛,不过多依靠“第二财政”即土地财政作地方债务的担保.利好的是我国正向着明朗的势头发展,如正在实施的缩小“三公”支出的开支,增强政府收支明细的透明度等.
“十二五”时期,笔者认为不应当进一步增加财政赤字的规模.随着经济逐步复苏,我国已经没有必要继续扩大财政赤字规模.而且,连续大规模的财政赤字刺激经济也不可持续, 且累积的财政风险副作用很大.所以,“十二五”时期财政收支规模应维持平衡.尽管,现在我国仍为积极的财政政策,但我们依然应按规划向着稳健的财政政策发展.同时,全部政府财政支出中,社会性支出（尤其是养老、医疗、教育和环境）的比重应有较大幅度的上升.为实现这一目标,应当考虑压缩经济建设支出与行政管理费用支出的比重,并将扩大内需,尤其是消费需求作为我国未来发展的突破口,以确保公共财政的可持续发展及财政稳定的实现.
【参考文献】
【1】 王志刚.中国积极财政政策是否可持续[J].财贸经济,2012年第9期
【2】 胡锋.我国政府财政赤字率究竟是多少[N].中国经济时报.2009-11-24
【3】 王晓霞.国债负担率警戒线刍议[J].北京工商大学学报,2009-09.
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