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内容摘 要 ：当前,我国已经把公平正义看作社会主义本质的一种体现,并将之确立为社会主义和谐社会的基本特征.积极推进公共服务均等化,让改革的成果更多地惠及全民,是当前深化行政管理体制改革的基本要求.本文从公平正义的视角,分析我国公共服务均等化与有效供给方面存在的问题及其形成原因,进而提出基本公共服务均等化与有效供给的创新战略,即在厘定中央和地方政府职能,利用财政手段等推进基本公共服务均等化的同时,还必须重视公共服务的有效供给,推动公共服务质量的持续改进.
关 键 词 ：公平正义 公共服务均等化 有效供给
公平正义是社会有序运行的基本原则.自古以来,人们都是用公平、正义、公正、正道等道德要求来解释政治的.孔子曾说：“政者,正也.子帅以正,孰敢不正”,此处所说的“正”,就是指正道、正义、公正.现代政治学家罗尔斯（1988）指出：“自由和机会、收入和财富、自尊的基础—都要平等地分配,除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”.当前,我国已经把公平正义看作是社会主义本质的一种体现,并将之确立为社会主义和谐社会的基本特征.正是如此,公平正义作为公共行政与公共政策的核心主题,是公共服务供给的重要标准,而公共服务的均等化亦是促进公平正义的关键（H.G Frederickson,2010）.因此,积极推进公共服务均等化,让改革的成果更多地惠及全民,是当前深化行政管理体制改革的基本要求.
公共服务均等化供给存在的问题
(一)政府提供的公共服务无法满足社会需求
改革开放以来,随着经济快速发展,居民生活水平不断提高,人们的公共服务需求也日益见涨,政府要承担的公共服务项目和需要提供的公共产品也日益增多.但由于我国基础性公共服务良性机制尚未形成,公共服务供给水平不充分、不稳定,缺乏制度化保障,基层政府提供基础性公共服务的能力较弱.以教育为例.虽然从20世纪90年代中期到2002年,我国财政性教育经费占当年GDP的比重一直在稳步上升,但仍未实现1993年《中国教育改革和发展纲要》规划的4%的水平.2003年以来国家预算内财政性教育经费占GDP的比例又开始走低.2004年教育实际支出只占本年度财政总支出的1%（贺大为,2006）.由于政府财政对教育投入的不足和不适当地推行教育产业化,使得居民家庭在基础教育领域负担过重.
不仅如此,现阶段政府提供公共服务的范围、顺序与水准出现了一定程度的人为扭曲.应该由政府提供的公共服务,政府或没有提供,或没有按照要求的水准
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(二)公共服务的均等性不足
我国城乡二元社会中长期实行“重城轻乡”的发展战略,使得长期以来我国实行城市偏向型的非均衡公共服务供给制度,政府承担农村公共服务供给的义务不多,导致公共服务供给地区间不均衡、城乡间不均衡.具体表现为：农村公共服务供给总量不足,基础设施比较薄弱,教育、医疗、社会保障等公共服务水平相对偏低,部分农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务.据统计,福建省城镇居民人均用于文化娱乐费用支出是农村居民的8.4倍,城镇居民家庭拥有电脑数是农村居民的6.3倍；农村和社区卫生发展缓慢,基础卫生服务能力有限,农村卫生环境有待进一步改进,如目前农村卫生厕所普及率仅达到63.1%,农村饮用自来水人口占农村总人口的比重仅77.6% .而在相近或相同的区域空间,在不同社会阶层和利益群体,公共服务也显示出非均衡、非公平走向,如同一个地级市内的城市与乡村,或者不同行政区之间的公共服务水平也存在同样的问题.可见,目前我国公共服务供给的失衡程度较大,尤其是最需要帮助的弱势群体,由于“缺少获得服务的机会和支付能力”,往往享受不到公共服务所带来的益处,公共服务供给失效.
(三)公共产品与服务提供者单一
由于我国政府向社会组织购买公共服务尚未形成统一的实践模式,很大程度上,政府是公共服务的提供者、生产者和监督者.大多公共服务都是政府垄断经营,缺乏竞争机制.提供公共服务的部门多处于垄断地位,缺乏竞争、选择、价格信息传递渠道和评价机制；供给者、生产者与消费者之间信息不对称；投入与产出之间的因果关系难以界定,而且效果存在滞后性.政府供给的垄断性,易使政府丧失对效率、效益的追求.加之政府公共服务供给体系是由众多机构或部门构成的,这些机构部门间存在的职权划分交叉、部门利益纷争、协调配合缺乏等问题,都影响着公共服务提供的效率和质量.因此,随着社会大众对公共服务需求的增长,公民对政府公关服务需求的多样性和复杂性与政府一元化管理和服务方式的矛盾日益凸显.
公共服务均等化供给存在问题的原因分析
目前我国在公共服务领域出现的问题,主要根源并不在于没有提供公共服务的经济能力,而在于缺乏清晰的中央政府和地方政府的权能界定、缺乏合理的公共服务制度安排和相应机制工具,导致公共服务供给处于粗放状态.
(一)中央与地方之间公共服务职能简单化
在服务型政府建设过程中,公共服务需求变得日益复杂化,而政府在面对这些复杂的公共服务需求的时候,却凸显出中央与地方之间公共服务职能划分过于简单化的问题.这是由于中央和地方的职能长期缺乏明确而正式的划分,而造成各级政府职能的简单雷同,学术界将这一现象称之为“职责同构”.所谓“职责同构”,是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致.通俗地讲,就是在这种政府管理模式下,中国每一级政府都管理大体相同的事情,相应地在机构设置上表现为“上下对口,左右对齐”（周振超,2009）.虽然宪法原则上对中央与地方职能范围作出了规定,但实际上各级政府间并没有明显区别,除了少数职能如外交、国防等专属中央外,地方的职能与中央几乎相同.中央与地方之间的职能重叠,已经成为了政府机构设置上下同一和归口管理体制长期效益不明显的根本基础,成为了机构庞大和效率不高的真正原因.职责同构的产生,主要源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源,又要支持地方自主发展来限制部门集权.但是,在实行市场经济体制之后,这种简单划分中央与地方之间职能的模式,已经严重影响了公共服务的供给.“职责同构”不仅造成机构臃肿、人浮于事,助长官僚主义现象,而且增加了各级政府之间的公共服务信息传输和反馈的环节,导致信息传递变慢和信息失真,从而大大降低了政府的公共服务效率；同时,上级政府垂直领导部门往往会成为制约地方发展的力量,从而影响地方政府自主提供服务的积极性和主动性.
(二)中央与地方财政收支非均衡化
1994 年分税制财政管理体制改革以后,我国基本上建立起了适应社会主义市场经济发展要求的财政管理体制框架.为了保证新的财政管理体制顺利施行,分税制改革采取了中央不卸包袱,保地方既得利益和中央财政取之有度等渐进的、比较温和的改革方式,从而避免了由于大幅度调整利益格局而对社会经济带来大规模的震荡,使我国顺利地由原来的财政包干制过渡到中央地方分税制.然而,随着经济体制改革的深化和社会经济事业的发展,现行财政管理体制暴露出与形势发展不相适应的矛盾和问题,突出地体现为中央与地方各级政府财政收支的非均衡化现象.
第一,中央与地方各级政府财政收入失衡.我国在分税制改革之后,虽然把税种在中央和地方政府之间进行了划分,并分设国税和地税两套税务机构,但是从税收权限模式上看,仍主要体现为中央集权.“实行集权模式,对于我们这样一个实行单一制并有着悠久中央集权历史的国家,并且始终存在很大财政压力的发展中国家,是有其必然性的,中央政府要有效地实施宏观经济调控,调节社会分配,就必须集中税权”（孙开,2004）.但是,当税收过度集中,甚至是层层集中时,这种模式就会与建立和发展社会主义市场经济的要求不相适应.按照分税制的规定,“地方留下的是大税种的小部分、小税种的大部分,好的税基、税种归中央,例如全部消费税和增值税的大部分；留给地方政府的税基偏小、不稳定、征收难度大,而且有几个税种后来又陆续减免”.这就形成了地方税收体系中税制结构不合理、主体税种不突出等问题；而且地方税收入一般只占全国税收总收入的20%左右,从而加大了地方财政对中央返还收入和上级补助的依赖程度,使地方财政平衡的难度加大,制约了地方财政职能的有效发挥.
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第二,中央与地方各级政府财政支出失衡.1994年分税制改革以后,中央财政大幅度提升,中央政府拥有决策权,具备为提供公共服务而筹集资金的权力,但不承担直接的服务职能和责任；而地方政府的财权则大幅度下降,同时又承担重大的服务职能,管理半径大,工作难度大.这就造成了财权上收、事权下放结果,本该由中央提供的公共服务却分摊给了没有财力支撑的地方政府,地方政府在财力向上集中、事权下放过程中,经常会在提供公共服务时出现财政资金短缺现象,如乡村公路建设、农村教育投入等.
(三)中央政府对地方政府的绩效评估机制不健全
在我国现行的行政体制下,地方政府应提供怎样的服务,进而对服务效果如何评估,还缺乏必要的监督约束机制和绩效考核机制.中央政府对地方政府缺乏有效的权力监督,同级政府部门、上下级政府之间的责任追究机制也不健全,存在争功推过的严重现象.尽管我国已将公共服务列为政府四项主要职能之一,但我国的人事制度中还没有关于公共服务问责的内容.由于我国处于社会主义发展的初期,经济发展是重要任务,使得对政府政绩的考核只关注GDP,没有考核公共服务的提供成效.这种以促进经济发展作为政府公共服务的单一职能,以GDP 增长幅度作为衡量各级政府及其官员政绩的绩效评估标准,使得我国各级政府缺乏有效的公共服务供给.特别是当以GDP 增长作为政府主要的政绩指标,并由此形成各级政府单一化的绩效评估体系时,其负面影响就日显严重,会造成公共服务的价值缺失.“由于政府没有将公共服务置于应有的位置,本应由政府主导并提供的服务项目严重缺位,公共服务不足和不到位情况十分严重,特别是在公共教育、公共医疗、公共住宅等领域的投入严重不足,制约了政府的公共服务能力和水平的提高”（臧乃康,2007）.近两年来,政府对公共事业的投入逐步加大,但是结构不尽合理,地方政府对于体现显性绩效的基础设施、道路、广场、草坪等公共项目的投入较多,而对于体现隐性绩效的义务教育、环境整治、社会保障、医疗卫生、就业等公共项目的投入较少,阻碍着政府公共服务质量的提高和预期效果的实现.
公共服务有效供给的建议
通过以上分析可知,如果没有高效的制度安排、多元的供给主体、灵活的供给机制的保障,就不可能真正推进基本公共服务的均等化.从这个角度看,推进基本公共服务均等化,需要解决的首要问题是调整和优化政府职能,改善公共服务体系,提高公共服务有效供给的水平.基本公共服务均等化与有效供给的协同推进,应采取如下措施：
(一)实现中央与地方的职权法定化
中央与地方的职权法定化,可以使中央与地方在提供公共服务时分工明确.世界银行的学者们将公共服务的供给责任分为中央和地方两个方面,中央政府事权的确立根据在于三点：一是地理空间外部性和规模经济,由于存在地理空间外部性、规模经济和行政管理成本等因素,使得一部分公共产品和服务由地方政府提供的效率并不高,因而具有此类特征的公共服务,应当由中央政府来提供；二是收入再分配与社会公平,地区间的发展差距会引发市场失衡,需要政府特别是中央政府介入来纠正这类市场失衡,以防引发资源配置的扭曲和社会公平的缺失；三是宏观经济控制,统一标准制定和协调政策、保持国内统一市场,也需要由中央政府来实现.根据受益范围和效益原则,凡是需求复杂多样、地方居民共同消费,而且具有地方共同财产特性的产品和服务,以及在供给方面存在通过不同辖区间竞争而提高供给效率的产品与服务,则应当划归地方政府负责.地方政府的公共服务要以发展社会事业和解决民生问题为重点,调节收入和财富的分配,实现社会分配的公平,优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系和公共物品供应体系.因此,中央和地方政府责任和权力合理划分的要义在于,促使地方政府积极回应对民众的需求,保证居民的基本福利和经济发展.
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(二)以提供有效的公共服务为目标健全公共财政体制
首先,关键是要尽快完善转移支付制度,使各级政府的财权与公共服务职责相对称、财力与公共服务的支出相对称.转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段.当前加快和完善转移支付力度,可以从提高一般性转移支付比例和逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助两个方面着手进行（吴慧红,2008）.这是因为：我国目前一般性转移支付比例过低,这不仅削弱了中央政府均衡地方财力的作用,也限制了地方政府在地区性公共服务供给中的自主性,而税收返还和原体制补助的过高比例直接扩大了地方政府间财力上的差距,加剧了区域间经济发展差距和公共服务差距.
其次,要调整和优化财政支出结构,把更多财政资金投向公共服务领域,实现由经济建设型财政向公共财政的转型.各级财政部门在支持经济发展、增加财政收入的基础上,要大力调整和优化财政支出结构：一方面要逐步减少甚至退出对一般性竞争领域的直接投入,严格控制一般性开支；另一面,要不断加大重点支出项目保障力度,将财政资金投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、农村饮水安全、农村公路与公共交通、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方
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