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摘 要 :通过对“棕地”的再开发进行分析,我国应借鉴国外“棕地”再开发的实践经验,运用法律、行政、财政措施,建立政府、污染企业(个人)、开发者和第三方之间的合作机制,从而实现受污染建设用地的全面整治.
Abstract: Through right “brown” the again development carries on the analysis, our country should profit from the experience which overseas “brown” develops again, the utilization law, the administration, the fiscal measures, establishes the government, the pollution enterprise (individual), between the exploiter and the third party cooperation mechanism, thus realizes is polluted the construction land the prehensive improvement.
关 键 词 :棕地 再开发 建设用地 整治 启示
Key words: Brown Again development Construction land Improvement Enlightenment
作者简介:
冯敬俊(1988―),女,浙江余姚人,浙江大学公共管理学院土地资源管理系本科生
胡雨鸥(1989―),女,浙江永康人,浙江大学公共管理学院土地资源管理系本科生
一、研究背景
20世纪80年代以来,我国城市化和工业化进程大大加快,多数地区已进入快速城市化阶段,城市迅速蔓延,城市扩张在所难免.一方面土地的重要性日益增强,人地矛盾日趋尖锐,对建设用地的需求与日剧增,另一方面工业污染和产业结构调整,造成大量建设用地的污染与废弃.在城市产业结构调整,实行“退二进三”的过程中,城市建设用地的修复和整治工作绝不容忽视.国家环保总局《典型区域土壤环境质量状况探查研究》重点课题组对广东、江苏、浙江、河北和辽宁5个省的农产品生产基地、城市建设用地、废弃的污染场地等进行了调查,结果不容乐观:在江苏省调查的8种重金属元素中,有6种重金属元素均出现了明显的增高趋势,重金属污染已成为建设用地污染的一个重要来源.然而,城市中出现的建设用地污染、侵蚀、酸化和闲置等问题,不仅直接关系到农产品安全和人体健康,而且会对国民经济发展和国土资源环境安全造成重要影响.近年来,我国更多地关注耕地的保护和土地的集约利用,对土地污染的控制和治理则缺乏必要的技术手段和法律支持.本文对国外“棕地”再开发进行了经济学分析,介绍了相关的经验和方法,以期为我国在受污染建设用地整治方面提供借鉴,为有效解决我国城市化进程中所带来的土地资源短缺的矛盾提供新思路、新方法.
二、“棕地”的外部性及其再开发的必要性
棕地(Brownfield)一词最早出现在英国的规划文献中,是和绿地(Greenfield)相对的规划术语,最早的正式界定是美国1980年颁布的《超级基金法》中的定义,是指废弃及未利用的工业用地,已知或疑为受到污染的用地(Simons,1998).无论是事实上受到污染的土地,还是被察觉可能受到污染的土地,根据房地产经济学,它们都会产生负面的外在效应.因为棕色地块含有有毒有害物质,会对自然环境和人类健康造成危害,会对周边地区的人口聚集造成影响,导致邻近的土地贬值,增加投资的风险,进而影响当地的经济发展,导致税收减少、经济萎缩.尽管棕地的存在会对社会及经济的发展带来负面影响,但经过治理的棕地同样可以为社会、经济发展带来新的机遇.美国北卡罗来纳州Patrick M.C.市长就曾说过:“棕色地块不仅仅只是一个被污染的或者被废弃的地块,同时也是一个机会,如果能利用好棕色地块,将会大大减少城市扩张所带来的压力,从而改写未来,使老城区焕发活力并获得新生.”从经济角度来看,棕地再开发可以改善投资环境,吸引外来资金,创造就业岗位,增加财政税收.Ketkar (1992)对美国新泽西州的64个城市进行研究发现,土地上危险废物的清理给周边住宅物业平均增加了1500美元的价值.从环境价值来看,棕地再开发可以提高土地和水体的质量,缓解环境压力,可以保护绿地,减少城市扩张和都市蔓延.可见,棕色地块科学合理再开发是非常必要的.
三、“棕地”再开发可能性的经济学分析
从经济学角度看,是否投资进行棕地再开发取决于项目的成本和收益.用π表示利润,那么可以建立这样的模型:
π等于 R(C,X)-E(C,Y)-L(C,Y)+S (*)
R表示净收益,E表示环境修复所需要付出的成本,L表示预期的负债,S表示政府的补贴.净收益(R)由再开发项目的收益减去土地取得成本,减去项目开发成本.方程中的C表示土地受污染程度,X表示棕地所在地的特征和情况,C和X作为变量会影响到因变量R,Y是政府的政策措施,C和Y作为变量会影响到因变量E和L,S也属于地方政策,是Y的一部分,会直接影响到利润π的大小.从经济学角度看,开发者作为经济人必然是理性的,只有当利润大于零时才有可能对棕地进行再开发,考虑到投资的机会成本,则必须有足够的利润空间投资才可能进行.从方程可以看出,在棕地的地理位置条件和受污染程度既定的情况下,政策措施作为重要的可变因素在棕地再开发过程中扮演着重要角色.
四、市场失灵与“棕地”再开发
棕地再开发不仅可以带来经济上的收益,还会促进环境品质的提升,创造广泛的社会价值.尽管如此,由于市场是存在一定盲目性的,私营部门往往更多考虑自身的经济收益,而容易忽视公共利益和社会收益,决策时并不会将项目产生的环境价值和社会效益计算到自己的收益中去.即便棕地再开发在全社会范围产生的财富和收入,足以支付再开发需要的成本,私营部门也未必愿意进行投资,市场失灵也就产生了.由于政策的不确定性、信息不对称、资金不充裕、监管的延迟等原因造成的市场失灵,会使开发者高估棕地再开发成本或低估再开发的收益,导致棕地再开发数量减少,开发成本较高的棕地可能遭遇二次遗弃,这一结论也得到了Rosalind(2004)等研究的证实.根据环境经济学理论,政府部门应该尽力打造一个透明的市场,制定明确合理的政策,利用财税、补贴、市场工具等手段,促进和引导棕地的再开发.
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五、国外“棕地”治理的实践:经验与案例
在英国,棕地再开发被作为城市复兴战略的一部分,而非一个个独立的项目.英国还设立了遗弃土地基金(DLG),为棕地再开发提供补贴,并在特定区域建立企业区,为企业提供税收减免,从而促进废弃土地的再利用.欧盟则在2002年通过了第六环境动议项目(Sixth EAP),要求保护土地,并提供基金补贴和税收优惠.美国国会于1980 年通过了超级基金法,由环保局(EPA)从棕地中选出需要长期治理的地区,列入“国家优先名单”,然后再由EPA 或委托私人机构分析该地区的危险程度,选择、设计清理方案,以进一步采取相应的清理行动(蒋莉,2005).
曾经,美国的新泽西州35号公路旁,有一家废弃的、污染的建筑面积达10万平方米的纸杯厂.因为存在一定程度的污染及相应治理问题,开发商们不得不弃之而去.该州于1998年颁布了棕地治理法,私人开发商可以从州政府得到75%污染治理费的补偿.此后,一家联合开发机构对这块土地的开发潜力的进行了综合评估,并计划将其改造成集商业中心、公寓和老年人服务设施等于一体的综合性用地,也成为棕地治理法颁布后第一个申请政府补偿的棕地开发项目.政府给予补贴,创造了一种“多赢”的局面.
六、“棕地”治理对我国受污染建设用地整治的启示
尽管我国对“棕地”还没有明确定义,但按照西方国家对棕地的定义,我国城市中存在大量可以再利用、再开发的“棕地”(如陈旧的工业厂区、矿区、废旧仓库等),我国的工矿区和城市存在着土壤污染问题,有的甚至还很严重(李光禄,2008).我们可以借鉴国外“棕地”的治理经验,结合我国客观实际,对受污染建设用地进行整治,必然大有裨益.
从国外治理“棕地”的经验来看,要在受污染建设用地整治上获得成功,以下两方面因素缺一不可:一是政府部门在法律、财政、税务等方面的政策支持,二是私人投资者和业主的大量参与,而这又需要通过前者才能发挥作用.
从立法角度看,我国目前只在《土地管理法》第三十五条中作了原则性的规定,也没有一部针对建设用地整治的专门性政策或法规,还缺少相关政策对开发者的资质、职责进行规范.因此国土资源管理等相关部门应该完善法律、法规、标准等规章制度,实现对受污染建设用地整治行为的规范.
从财政角度看,受污染建设用地的整治需要国土资源管理部门的推动,需要税收(如庇古税)、补贴、贷款等财政手段,建立对私营部门的激励机制.政府在规划和棕地在开发中扮演着重要角色,尤其是减税、
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国土资源管理部门还可以利用市场机制和市场有关的工具(如排污权交易等),建立受污染建设用地整治的市场平台,促进市场资源的完善.总之,要建立政府、污染企业(个人)、开发者和第三方之间的合作机制,从而实现受污染建设用地的全面整治.
参考文献:
[1]Patrick M C. Recycling America’s land: A national report on brownfields redevelopment-volume 6 By The United States Conference of Mayors[EB/OL]. .省略/USCM/brownfields, 2006-7-10
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[2]Rosalind, Greenstein and Yesim Sungu-Eryilmaz. Recycling the city: the use and reuse of urban land[M]. Lincole Institute of Land Policy, 2004
[3] Marie Howland.Employment Effects of Brownfield Redevelopment: What Do We Know from the Literature[J].Journal of Planning Literature,2007(22):91-107
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该文出处:http://www.sxsky.net/shuishou/czsj/446386.html
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