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国务院于1月21日发布《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》,提出盘活财政存量资金是创新宏观调控的重要内容,可以更好地发挥积极财政政策的作用,提高财政资金的使用效率.从《通知》内容看,其主要是提出针对不同结转结余存量资金的盘活方案、加强制度规范以建立长效机制、改进预算编制以及建立监督机制四方面,以求达到彻底解决财政资金闲置问题.
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事实上,这并非中央第一次发文强调盘活财政存量资金,在此前的2013年7月、12月,财政部已经分别两次发文要求盘活财政存量资金,但实际效果并不明显.
从2013年年末至2014年年中,财政存款收入增速一直高于支出,虽然在其后财政存款增速出现实质性下降,但绝对规模始终在扩大, 2014年全年国库财政存款增加了约2700亿元,这意味着当年政府支出力度要远低于既定计划.
可以预想,正是基于此种情况,才使得如今必须由国务院发布此通知,以求能在盘活存量的工作上能取得实质性进展.可以说,以国务院作为发布通知的主体,凸显政府对此项工作的重视程度,以及其在时间上的紧迫性,而在这种紧迫性的背后是经济疲弱,财政收入增速下降的背景下,因经济托底需要而增加在财政政策上的重担.
财政政策要积极
根据国家统计局数据显示,2014年中国GDP同比增长7.4%,创24年新低.虽然目前各方已经意识到中国经济进入“新常态”,以往高增长无法持续,但是维持一定的经济增速也是实现充分就业、社会经济正常发展所必须的前提条件.
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如果以CPI 2%作为衡量经济是否运行于潜在增长水平的标准,那么,由于2014年对2015年CPI的翘尾因素只有0.6%,可以推测2015年CPI增长可能仅为1.5%.同时,从GDP增长看,2014年第四季度GDP虽然同比增
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在此惯性下滑的趋势下,2015年1月上旬实体经济运行状况并不佳,根据宏源证券交运行业组的报告显示,1月上旬中国铁路货运量同比下滑12%以上,为历年来罕见.物流综合指标LPI也显示,在大的经济下滑中,小波动将进入下滑阶段.可以说,从各项指标来看,如果没有政府的干预,经济将加速下滑.
实际上,经济从2013年开始便进入了下行区间,为了减缓经济下行速度,不至于失控,从2014年第一季度开始,央行便采取相关措施,在维持金融市场稳定、降低企业融资成本的同时,加大货币政策在“调结构”上的作用.
然而,货币政策的实施并不能完全取代积极财政政策的角色.一方面,由于货币政策本身就具备总量属性,结构性货币政策工具长期大量使用,将导致数据的真实性可能出现问题,市场决定资金流向的作用受到削弱,以及准备金工具的统一性受到影响.另一方面,目前外汇市场的情况也制约了货币政策放松的空间.自2014年央行采取各种结构性货币政策以及于11月21日降息以来,人民币贬值压力在不断攀升,体现在外汇占款上,12月央行口径外汇占款同比减少1289亿元,而在此之前外汇占款更是连续5个月增量为零,这虽然不能证明资金已经外流,但至少说明持汇部门已经倾向于持有外汇,看空人民币.就汇率走势来说,进入2015年1月份以来,人民币兑美元汇率开始走低,1月26日即期汇率开盘大幅下跌近300点,跌幅0.47%,创逾7个月新低.
在以上两点因素的制约下,央行的货币政策目前仍主要着眼于弥补因贸易顺差降低而出现的基础货币缺口,而难以出现基础货币投放超出需求的情况出现.
所以,财政政策就必须发挥作用,正是基于此原因,在2014年11月份结束的中央经济工作会议上,政府对于2015年货币政策的基调,定位为“稳健,更加注重松紧适度”,而财政政策的总体基调定为“更加积极,有力度”.
存量盘活是重要方式
所谓积极的财政政策无外乎减税以增加企业以及居民部门盈余,或者增加支出,提高社会总需求.然而,目前财政政策的使用受到多重因素制约.首先,在经济趋缓的情况下,财政政策的力度受到财政收入增长放缓的制约.根据相关媒体报道,2014年中国财政收入预计同比增长约8.6%,为1991年以来全国财政首次出现的个位数增长.实际上,从中国的税制结构看,其与中国的名义GDP联系较为密切,因此如考虑中国2014年名义GDP增长11.8%,就不会对财政收入降低感到意外,可以预想,随着2015年GDP与CPI的同比降低,中国财政收入增速可能进一步降低.在2014年年底召开的全国财政工作会议上,中国财政部部长楼继伟就曾表示,中国财政收入将由高速增长转为中低速增长.
其次,政府2014年10月发布的《关于加强地方政府债务管理的意见》（43号文）也是短期影响因素之一.从43号文的规定看,其主要目的在于规范地方政府融资机制：一方面“开前门”,赋予地方政府依法适度融资的权限,另一方面“关后门”,规定政府债务不得通过企业举债,并剥离融资平台公司政府融资的职能.43号文发布后,地方政府最主要的一项融资工具――城投债发行规模锐减,2014年10月和11月城投债发行规模超过1100亿元,12月份减少至729亿元,而2015年1月发行仅100亿元.短期内由于地方政府无法通过原有渠道获得融资,其投资支出能力将受到制约.
此外,房地产市场的降温也是制约财政政策发挥作用的因素之一.根据统计局数据显示,2014年全年的房地产开发投资增速由2013年的19.8%回落至10.5%,同期房地产开发企业土地购置面积增速由8.8%降至-14%.考虑到2015年经济继续放缓以及央行维持实际正利率,购房需求可能维持疲弱,这将对开发商购地需求造成打压.根据德银测算,2015年政府土地收入相比上年至少下降20%,由此可能导致地方政府收入出现负增长.
有鉴于政府收入以及融资能力的降低,为了稳住经济,除了在基础设施与公共设施建设方面引入PPP模式之外,盘活财政存量资金自然成为一个重要的方式.
根据央行资产负债表显示,2014年年末,中国国库现金余额高达3.13万亿元.而审计署对2013年度中央预算执行和其他财政支出的审计报告也显示,各级财政均有一些资金沉淀,重点审计的32个中央部门结存资金974.2亿元,其中有493.80亿元是2012年底前形成的.就地方而言,至2014年3月底,重点审计的9个省本级和9个市本级财政存量资金共7673亿元,其中有2051.39亿元由于原定项目完成或取消、不具备实施条件等已无法按原用途使用.
从中央到地方政府,如此巨大的资金沉睡在账上造成了极大的浪费,毕竟一方面资金闲置,另一方面,为了经济托底,政府需要为新的支出项目以税收或者发行债券募集资金,这既不利于减税调结构,也不利于降低政府部门债务杠杆,两者都制约了政府积极财政政策的实施空间.同时,沉睡在账上的资金可能仅获得3%左右的利息收入,而政府举债成本以6%计,这部分资金造成至少3%的“负利差”,这显然是不可持续的无效率之举.可以将中美两国做个对比,美国财政部在美联储仅持有约1180亿美元的现金,大致相当于当年开支的3.4%,而中国仅中央政府在央行持有的现金,就相当于当年开支的20%,可以看出,就中国情况而言,盘活财政存量资金不仅有其存在的必要性,更有其可能性.根据申银万国证券的测算,此次国务院的通知在短期内可有效盘活2000亿元资金,其中1000亿元左右可以用于基建投资,剩下可用于增加民生支出.可以预想,此次比较完善且具备可操作性的措施出台,将有效地起到盘活存量,增加财政政策刺激空间的作用.
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