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摘 要：随着分税制的改革,地方财政收入制度和收入行为也在不断进行调整,但此过程中也逐渐暴露出由于改革不彻底而出现的地方财政收入制度混乱,法律制度缺失等问题.本文将分别从地方政府与中央政府、地方政府之间、地方政府与纳税人收入博弈这三个角度来明晰法律在地方财政收入中的缺失问题,以及论证目前社会上大家关注的一些地方政府收入行为上存在的问题其实根源就在于法律的缺失.
关 键 词 ：地方财政收入,利益博弈；法律缺失
一、引言
改革开放以来我国的地方财政收入制度也在不断的进行着调整,以此为各项改革事业提供了必要的制度支撑,并在一定程度上刺激了地区经济的发展改革.虽然经过了长时间的改革,如今地方财政收入制度还存在诸如收入制度框架不稳定、收入行为缺乏科学有效的规范等问题.试问,要运作一个涵盖如此广泛的内容且复杂的体系,同时又牵涉这么多理性经济人且具有如此重要的经济社会作用的政府活动,如果没有一套完善、稳定的法律予以规范、制约、监督,单讲财权和事权要如何匹配又有什么意义呢?本文正是要从全面的角度来看清法律法规的缺失这一亟待解决的、地方财政收入制度中这一‘顽疾’.
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二、 地方政府与中央政府间收入博弈角度
中国是一个单一制的中央集权国家,在财政收入的体制中,中央掌握了绝大部分的重要权力,具有很强的调整能力.分税制以来政策调整的基本轨道也是不断的向中央集中财力,并且我国几乎所有的财政关系调整都没有法律上的依据,调整政策的出台都是以‘办法’、‘通知’这类的形式出现,随意性大,致使中央在各地方的可信度降低.地方政府面对收入反复调整以及不断缩水的财政政策,他们明白这是一个游戏,是中央政府的游戏,自己没有多少谈判的能力,因此出现了更强的机会主义倾向,并采取‘隐藏’的机会主义手段.
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现在社会关注和讨论的‘预算外收入’问题则是其中之一.
此外,还由于各级的主体税种没有相关法律确定、规范,地方政府税权缺失,自主能力差,导致出现许多的地方政府滥用征税权力,扩大体制外收入,与企业间摊派、集资现象普遍,间接侵蚀中央政府税基,使得中央的财政收入陷入不利的境地.地方财政收入制度的改革本来是要创造中央与地方双赢的局面,但由于法律、宪法的缺失并未实现宪法意义上的分权,使得实际上的结果是‘双输’,中央财政被分散,地方旁门左道式增加收入,腐败现象丛生,社会公众不满.
三、 地方与地方间收入博弈角度
各地方政府之间的竞争方式包括税源竞争和产业竞争,政府间的竞争是导致地区间贫富差距不断扩大的重要原因之一.在市场经济中,各种资本都存在嫌贫爱富的倾向,利益最大化诉求使其总是会选择在最有利的地方发展,再加上各地方政府有很强的短期利益倾向,领导人都试图在任期间有良好的成绩,很少考虑可持续发展问题.在此情况下,各地方政府总是想尽办法争取对本地区收入有利的资源和产业,特别是使用各种减免政策.但是由于我国的分税制并不彻底,它只是将收入在中央和政府间进行了划分,而税收立法权、减免权并没有进行合理划分,税收立法权高度集中在中央,地方政府没有任何减免税的权利.实际上,各地方政府早已将减免税作为资源竞争的重要手段之一.这样就使得各地方政府之间的竞争并非合法,也非有效竞争,当出现问题时也无法寻求法律的保护或规范.例如在招商引资过程中私自给纳税企业进行税费减免、财政返还、低价提供土地,甚至帮助具有较大纳税潜力的企业一起‘违法’操作等,都是超越法律规定之外的,地方政府自己制定的招商引资办法,由于没有法律的约束,在招商引资过程中当面临困境时政府的某些行为难免会损害公众利益或者出现腐败行为,引起社会谴责与不满.
四、 地方政府与纳税人间的收入博弈角度
相对于中央而言地方政府处于弱势一方,而相对于本地区的纳税人来说地方政府则处于绝对强势一方.由于没有相关法律的规范,使得隶属于某一地区的纳税人对于地方政府制定的税收条款基本没有谈判能力,只能被动接受.例如现在大家都十分关注的房价问题.我国目前的高房价已经成为中国政经的重要问题,一方面房价持续走高,已经于实际的收入状况脱节,投机现象众多；另一方面还有大量的人连基本住房需求都未得到满足.但是由于征管核实上的难度使得中央早已将土地出让金的实际支配权下放给了地方,土地出让金来得快,同时属于预算外资金的特点使得地方政府在扩大地方出让金上的积极性非常大.土地出让金的不断提高也是房价为何不断攀升的原因之一.除了成本扩张之外,房地产价格的上涨还能提高政府在房地产税费方面的收入.因此,对于具有使自己收入最大化倾向的地方政府来说,房价的上涨对自己收入的提高具有相当的积极作用,这也是为什么其对于中央颁布的关于房价调控方面的政策并不积极的重要原因之一.但由于相关法律的缺乏,政府权力又没有得要有效的制衡,纳税人无法和中央政府进行讨价还价,无法应对政府对纳税人权益的侵害行为,纳税人犹如砧板上的肉,只能任人宰割.
五、 总结
我国一直在提倡建立法治国家,依法治国,但实际上在很多方面都存在很严重的法律制度缺失.地方政府是直接面对公众的政府组织,目前地方财政收入行为上的诸多问题却广泛引起关注和争议.究其根源主要是我国地方政府收入体制中的法律法规缺失严重,规范、约束、监督力度非常低所致.本文从地方政府所接触的三个利益方的角度来明晰由于法律缺失所导致的&
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参考文献：
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[3]苏永军. 中国地方政府收入行为与地方收入制度优化研究.博士论文
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