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[摘 要]户籍制度在我国是关系到每个人的特有制度,户籍制度的产生有其历史性和必要性.但是随着经济与社会的发展、经济发展的区域界限的模糊、人口流动的频繁,户籍制度的问题渐渐凸显出来,文章从多个方面讨论户籍制度对于社会公平的影响,从而提出户籍制度改革的建议.
[关 键 词 ]户籍制度；社会公平；资源分配；城乡差别
一、户籍制度的产生与发展
本文讨论的是新中国成立以来的户籍制度,户籍制度是国家对公民实施的以户为单位的户籍人口管理政策.户籍制度的发展大约分为三个阶段：第一阶段,在1949年新中国成立以后,在社会主义计划经济的框架指导下,逐步建立了户籍制度,目的在于人口登记和统计；第二阶段,1958年以后,随着社会主义改造的基本完成,从而把户籍制度赋予了控制乡村人口向城市流动的功能,将户口划分成了农村户口和城市户口；第三阶段,1978年以后,随着三中全会的召开、改革开放的深入,户籍制度进行了多方面的改革.
二、户籍制度对社会公平的影响
新中国成立以来开始的户籍制度,由于社会形态的转变以及市场经济发展,已经渐渐不适应中国社会的现状.户籍制度目前与计划生育的基本国策、国民教育、土地政策等都有着很深层的联系.
(一)户籍制度对于教育公平的影响
随着社会的发展,经济发展呈现沿海地区先于内陆的趋势,经济发达地区的教育资源明显好于欠发达地区,无论是基础教育还是高等教育,资源都明显向经济发达地区倾斜.在教育资源严重分布不均的现实情况下,我国的户籍制度却加强了这种教育的不公平.我国在基础教育的分配上,采取的是就近入学的方式,学生只有在自己所属户籍所在地所划区域的学校进行就读,如果进行跨区域的就读,就必须缴纳相应的借读费.这也就造成了社会上很多人为了子女能够上好的学校,而采用贿赂或者制作假的户籍证明等违法的方法进行跨区域择校.但是这种学校选择的区域化本来就违背了义务教育的初衷,通过户籍的限制,剥夺了学生的自由选择学校的权利.
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户籍制度对于大学教育的限制更是明显,大学教育是通过全国考试选拔人才的一种方式,刚开始建立全国统考的目的是实现社会公平,是对于教育资源再次分配的一种最直接有效的方法.然而现实情况是,在我国112所“211”大学中,北京拥有26所,江苏11所,上海9所,属于人口大省的浙江、河南只有一所.原本为了解决教育资源分配不均而推行的高考制度,由于户籍的限制,重点大学较多的省份对于外来省份招收的名额十分有限,并且实行人口大省进行自主命题严重影响了高考成绩进行横向比较,破坏了高考制度的公平性.由于高考的公平被破坏,现实中出现很多高考移民的现象.
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(二)户籍制度对于公民迁徙权的影响
宪法和法律保障每个公民人人平等的权利,但是在国家的一些法规以及政府规章里面的一些规定违反了这一基本原则.以北京市为例,北京市规定外地户口在京买房需满足：在京名下无房,且有在京连续5年的社保或纳税证明,方可买一套住宅,仅能买一套.目前在中国大城市房价普遍偏高的现象的确非常明显,抑制房价也是造福于民的政策,但是这种以户口为限制
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(三)户籍制度对于计划生育政策的影响
在我国,户籍制度将户口分为城市户口和农村户口,国家在实行计划生育的过程中运用户口进行区别化的管理,对于公民的生育权也造成了不平等.计划生育政策最大的一个区别化规定是农村户口的夫妻一方为独生子女,可以生育二胎,现实生活中,笔者所在地,农村户口的一般夫妻第一胎是女孩的,允许生育第二胎；然而城市户口的夫妻不能生育第二胎或者某些地方允许夫妻双方均为独生子女允许二胎.无论如何,在很大的程度上,这种按照户籍区别对待的计划生育政策造成了城乡之间生育权的不平等,而且也引发了诸多方面的城乡之间的问题.
(四)户籍制度对于社会保障公平的影响
首先,农民的养老保险权有很大的缺失,中国农民几千年来靠家庭保障和自我保障,没有社会养老保险.城市居民退休后可以领取养老金,然而农民却只能靠自己养老.近年来农村社会保障费用支出每年约400多亿元,仅占GDP的0.5%左右,其中的资金绝大部分来自乡镇企业和农民个人自筹,基本上是农民自我保障.其次,农民的医疗保险制度相比于城市有较大的落差,看病难、看病贵仍然是农民非常大的一个难题.种种数据表明,我国医疗卫生体制并没有帮助到应该获得帮助的群体,特别是农民.最后,农民最低生活保障权缺失.1995年民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作.在此之前,我国农村只存在对“五保户”的救济.到1999年底,全国农村得到最低生活保障的人数为316.17万人,占农业人口的0.34%,全国共投入农村居民最低生活保障金62240.6万元,其中国家预算安排32483.8万元.最低生活保障是市场经济的客观需要,但1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》,其适用范围只限于城市居民,而最需关心和帮助的困难农民群众未被纳入保障范围.农民最低生活保障存在经费不足、救助面小、救助标准低、地区发展极不平衡等问题.
三、如何解决户籍制度造成的社会不公平 第一,在教育方面,加强基础教育的投入,增加贫困地区的教育投入,缩小与发达地区的基础教育差距,从而缓解区域的教育不平衡；在大学教育方面,打破户籍的限制,全国统一考试,统一录取,严格限制自主招生的名额和方式；鼓励民办教育的发展,做到公办教育和私办教育形成相互补充、相互竞争的局面.
第二,在公民迁徙方面,逐步取消一切不合理的居住限制和限购措施,把商品房的买卖交由市场来决定,切实保障每个公民在自己国家领域迁徙的自由.公民的迁徙自由是宪法规定的每个公民的权利,政策的制定与实施不能与宪法相违背,不能利用户籍制度的划分加以限制或者破坏.
第三,在计划生育方面,不应该通过户籍的划分来实施不合理的计划生育政策,应该平等地实行计划生育政策.对于超生情况的发生,应该通过征收社会抚养费来进行限制,根据不同的家庭的经济情况来决定超生社会抚养费的数额,不至于造成贫富之间的不平等,并且把所收缴的社会抚养费用来贴补独生子女从而鼓励少生优生,从而形成一个良性循环.
第四,在社会保障方面,首先,加强社会保障在财政中支出的比例,并且建立国家层面的社会保障以及私力救济方面双重保障制度；其次,逐渐缩小户籍制度所造成的城乡之间社会保障之间的差距,完善养老金制度、医疗卫生制度以及最低生活保障制度.
四、户籍制度的改革对策
户籍制度关系到社会的方方面面,虽然户籍制度对于社会的诸多方面都有着明显的不足,但是户籍制度已经同社会保障的各个方面进行结合,因此对于户籍制度的改革必须是在一个国家统筹的层面上进行全方位的改革,做好全方位的配套机制.总体来讲,户籍制度的改革应该从法律层面、政府层面、网络技术层面分别进行.
(一)建立和完善相关的户籍法律体系
户籍制度影响到每个公民生活的各个层面,因此非常有必要制定专门的户籍法进行规范.目前我国户籍立法滞后,现行的《户口登记条例》已经不能适应社会发展的新情况,应该借鉴各国通行的做法,对户籍的管理以立法加以调整 ,通过全国人大的立法来规范地方不同的法规规章,在全国的层面上进行统筹和规制,从而彻底地解决法律的滞后而带来的负面影响.
(二)进一步完善居民身份证制度
首先,建立完善的户口登记制度,利用新技术将身份证与户口登记紧密结合,通过新技术的引进,加强身份证智能化建设,通过身份证建设的途径,进一步健全户籍管理网络系统.其次,发挥身份证对流动人口的信息掌握情况,逐步实现以人为主的动态管理系统.最后,通过身份证与户口登记制度的结合,对于社会福利、教育、计划生育等进行网络化的管理.
(三)完善户口登记制度
加强和完善户口登记制度,打破原有农业户口与非农业户口的登记办法,建立以居住地位标准的户口登记制度,取消以户籍所在地为主的登记.这样有利于流动人口的统计和上报,不易出现人户分离而产生的信息不准和信息漏报.借鉴国际上通行的做法,户籍负责人口登记,管理稽查以及了解人口数量与分布情况的功能.通过对于户口登记的改革消除户籍的差别,从而在户籍的形式上实现统一平等的管理.
五、结论
户籍制度的问题显而易见而且亟待解决,因此对于户籍制度的改革迫在眉睫,但是由于户籍制度的影响范围太广,在改革的过程中必须用科学发展的眼光来看待,并且在改革过程中必须循序渐进.户籍制度的改革过程中要将本国的实际情况与外国的经验借鉴进行结合,改革要以保障社会公平为原则指导,从多个角度进行切入,并且制定完备的法律作为保障,从而为建设社会主义公平和谐社会提供有力的保障.
[参考文献]
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[5]张雷.当代户籍制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社,2009.
[作者简介]匡兆坤,上海大学法学院,法律硕士.
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