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rsity of Leeds）主要是理事会（Council）、评议会（Senate）、大学委员会（Committees）,包括审计与风险委员会（Audit and Risk Committee）、健康与安全委员会和提名委员会等负责理事会和评议会具体工作的委员会,以及董事会（Court）和高级管理层,如校长、副校长等. 根据特许状和章程规定,理事会原则上是学校内部治理的最高权力机构,负责着大学发展目标、行政绩效、财务管理与保障、任命副校长,联名评议会推荐荣誉校长,以及制定章程等事务工作.理事会还有权代表学校签订贷款或抵押合同协议,以及负责对教学和研究事务的监督.[15]75如伦敦城市大学2006年枢密院修订通过的章程规定,大学理事会是学校的最高治理权力机构,对学校的全部事务最终负责,制定学校发展规划、资金及财务管理与保障,大学组织结构调整,任命副校长（Vicechancellor）、代理校长（Prochancellor）和代理副校长（Deputy Prochancellor）,以及制定规则条例（Ordinance）.[16]理事会的规模通常是20-40人,校长、副校长、财务长是当然成员,另外还包括教师和学生代表,而校外代表占大部分.如利兹大学2012-2013年的学校理事会成员包括代理校长、副校长2名当然成员外,还有克鲁斯沃克公司（Clothworkers’ Company of London）的1名代表,4名教师代表,2名后勤服务人员代表（Support Staff）,12名校外代表构成.[17]理事任期一般为3年,学生理事任期1年.理事可连任3届（每届3年）或2届（每届4年）,最长任期为9年或8年.也有些大学理事会不仅全权负责学校内部事务,还全面负责和管理学术事务,如伦敦大学.伦敦大学的理事会就学校战略发展向董事会提供咨询和建议,同时代表校董事会享有制定学术规划与政策及处理各项学术事务的权力.理事会由常务副校长担任主席,其具体工作由教学质量咨询委员会负责,并向理事会提供年度教学质量评估报告.[18]
但总体而言,城市大学的理事会主要负责财务管理与保障、人事任免和章程或规则的制定等工作.在20世纪之前,学校内部的权力结构是：董事会（Court）和理事会（Council）为第一层治理权力；学术评议会（Senate）及校长则属于第二层治理权力.两层权力结构中,第一层以外行代表为主,包括学术人员代表；第二层以校内学术人员构成为主.到20世纪中期前,理事会仍占据着大学治理权力的关键地位.但是20世纪中期以后,由于公共资金的大力支持与供给,大学理事会不再承担筹款的职责,其在大学的决策地位明显下降,而学术评议会因其在学术决策方面的优势却获得了决策的最大发言权,成为名副其实的大学最高决策权力机构.这一情况直到撒切尔主义及1985年《贾勒特报告》（Jarratt Report）后才有所改变.1988年的《教育改革法案》重新明确了大学理事会在法理上所应有的地位.[19]265
董事会是1992年前成立的大学权力机构之一,也是和理事会并行的大学最高权力机构.有两种类型的董事会,一种是被称之为“Board of Trustees”的董事会；另一种是被称之为“Court”的董事会,又称为“Annual Meeting of the Stakeholders”,指“利益相关者年度大会”.这两种形式的董事会,前一种董事会（Board of Trustees）享有大学资产、资金和资源的监管与处置权,以及校长等人事任命权和章程修订与机构设废审批权等.如伦敦大学董事会的职权依据章程第10条规定,具有：批准大学的战略规划、执行计划、吸收来自理事会的咨询与建议；执行监管并保证行政工作效率,监管和使用大学固定资产与资源；任命校长、副校长及财务审计人员；听取和批准大学财务年度报告,并审批年度预决算报告；确保大学学术评议会和校级高层的有效管理；以及重要学术机构的设立与废止和修订章程及规则等权责.[20]董事会由14名成员构成,包括9名校外成员（包括董事会主席）,1名副校长和4名由理事会遴选产生的学院院长.[21]
另一种董事会（Court）享有决策咨询权、荣誉校长任命权、副校长提交的年度工作报告及财务报告审议权,以及理事会有效运行的监督权等.相当于美国的校外董事会.董事会每年至少举行1次会议,由担任董事会主席的校长主持,主要听取（副）校长年度工作报告和财务报告,大学近期工作汇报和理事会重要决策等事宜.成员主要包括荣誉校长、校长、副校长、代理校长、理事会理事、评议会人员及地方当局和其他利益相关者.成员规模较庞大,一般在50-400多人,常见的为200人左右,如伦敦城市大学董事会成员由荣誉校长（也是董事会主席）、理事会成员、评议会成员、理事会委员会候补成员、著名校友,大学所在城市与社区的公司代表各1名,学生会校友协会代表,大学合作机构代表,当地教育机构代表,大学基金委员会、大学联合会、教育质量保障协会、研究委员会及其他由副校长或代理校长提名的部门代表组成.[22]
评议会通常被认为是学术事务的最高决策机构.评议会向理事会汇报工作,在有关资金与资源配置的决策时,评议会遵守“理事会通过”原则；另一方面,理事会有关学术事务的决策,如成立或废止院系时遵循“评议会优先决策”原则.[15]41评议会一般由校长主持,成员按照比例在校内产生,包括校长、副校长、学院院长、图书馆馆长及指定代表,也包括学生代表.规模有50人以下的,也有超过100人的评议会,因校而异.评议会主要负责学术规划、推进学术研究发展、审定课程内容和新设课程与大纲、学术标准、学位授予程序、任命大学内部与外部考官、确定考试的相关政策与程序、学生录取标准、学生纪律等事务.[15]42评议会还负责包括教授、副教授、高级讲师、讲师等学术人员的评聘,大学图书馆的管理等事务.
除此之外,还有一些执行权力主体与机构,如庞大的各委员会、校长、副校长、代理校长、财务处长及学院院长等.依靠庞大的委员会体系保障大学组织的运行是英国各类大学的共同特征,尤其1992年高等教育法颁布前的大学.委员会实际上是继承了自中世纪流传下来的牛津和剑桥式的行会治理模式.校长一般是荣誉称谓,由理事会和评议会联席提名,董事会任命产生,具有终身任职的特征.荣誉校长除出席重大庆典或学位授予活动外,一般不参与学校内部管理.大学的行政权力实际上主要掌握在常务副校长手中.常务副校长20世纪70年代前,被认为是首席学术代表与行政代表,他们的主要职责是从深层次上构建大学的组织文化.[23]33 20世纪70年代后,尤其1985年《贾勒特报告》和1997年《迪尔英报告》（Dearing Report）以后,常务副校长开始处于行政管理的中心地位,高级管理团队也因此开始出现,常务副校长作为该团队的领导,成为学校首席行政执行官员.理论上,常务副校长被看成是大学的战略规划主体,但在实际行权中,他却是学校的日常事务管理者.常务副校长的这种在高等学校和利益相关者之间游动的角色仍是模棱两可和不确定的.[23]34-37 以上正是1992年教育法案颁布前的城市大学、联邦大学等学校的内部权力构成.从中可以粗略的了解到该类型大学的内部权力关系主要是以“董事会、理事会和评议会”三会关系构成的内部治理结构关系,他们是影响学校内部决策的三大权力机构,而常务副校长及其他个体权力则主要是决策的执行者.尽管各个学校内部的具体权力构成可能存在差异,但根据以上分析,这类大学的内部权力结构关系如图2所示.
图21992年高等教育法颁布前成立的大学内部权力结构关系
(二)权力制约机制类型
根据以上权力主体及其关系的分析,从中可以了解到1992年高等教育法案颁布前的城市大学和联邦制大学权力制约机制主要有以下类型：
一是决策权力集体化：体系内的权力制约权力机制模式.
学校内部重大决策主要是由董事会、理事会和评议会做出的.三会均以权力集体化为原则.涉及学校的重大决策时,董事会（the Governing Body）以法人身份行使权力,任何决策都是由全体董事会成员做出,而不得由个别人或非正式群体做出.[15]20校长权力主要是荣誉权力,不具有对大学事务的实际决策权力,也不领取薪酬.常务副校长的角色主要是决策执行主体.学院院长与系主任虽然也拥有依据章程规定的人事和财产等权力,但有关重大学术决策等则仍以学院委员会决策为主.集体权力决策机制是制约权力专制化的一个有效机制,可以避免权力因个人垄断而发生决策过程中的个人利益最大化现象.这一权力制约机制是对英国古典大学权力制约机制类型的继承,是以大学自治和民主决策价值理念为前提的.
二是董事会、理事会与评议会“三会”分权制约机制模式.
董事会、理事会和评议会对大学决策的影响程度在不同时期是不同的.董事会起初对学校的全部工作负责,《迪尔英报告》后其权限大大缩小,董事会不再监管学校的日常事务和参与学校决策过程,而成为供董事会成员表达观点的一个公共论坛,如听取大学年度报告,受理年度账务报告和任命校长.根据特许状或者章程规定,理事会是学校最高权力机构,负责制定大学目标,进行行政绩效管理、财务管理与保障、任命副校长,以及联合评议会推荐荣誉校长,制定章程等事务.而学术评议会是学校的最高学术决策权力组织机构,在二战后曾是大学名副其实的最高决策权力.三者之间总体上呈现分权制约关系,如涉及学术事务决策时,理事会遵照评议会优先决策原则,而涉及资金与资源决策时,评议会则遵守“理事会通过”原则.实际上是一种差异决策、优势互补的分权制约机制模式.
除此之外,特许状、章程与规则从法律和程序层面对该类大学权力也起到了规范约束和制约作用,是“盎格鲁-撒克逊”法系大学权力制约机制的基本形式.
三、以社会权利制约权力机制为主要特征的新大学
1992年《继续与高等教育法案》颁布后成立的大学如斯旺西城市大学（Swansea Metropolitan University）、卡利多尼亚大学（Glasgow Caledonian University）、玛格丽特爱丁堡女王大学（Queen Margaret University College, Edinburgh）、东伦敦大学（University of East London）等,即通常所称的“新大学”.他们是依据1988年《教育改革法案》和1992年的《继续与高等教育法案》合并升格成立的一类大学,其前身多为20世纪早期成立的多科技术学院.1963年《罗宾斯报告》（the Robbins Report）后,这些高级技术学院获得了大学的地位.[15]36 1988年的教育改革法案使这些学院获得独立法人资格.而1992年的《继续与高等教育法案》又使这些升格学院获得了独立的学位授予资格,具有了名副其实的大学头衔.从高等教育管理体制看,1992年的《继续与高等教育法案》最大的影响是废除了20世纪60年代高等教育大众化过程中形成的“大学”与“多科技术学院”双轨制高等教育运行体制.[24]该法案也是对1988年的《教育改革法案》的补充和扩展,目的在于构建大众化高等教育体系和高等教育质量保证体系.通过这一立法,政府以高等教育基金委员会的形式加强了对大学的统一监管和引导.
(一)权力主体与治理结构
从大学治理模式看,1992年前的大学从学院制向官僚制和法人治理模式转变,而1992年高教法案后创建的大学则从官僚化模式向法人治理模式转变,但都包含着公司化运行的元素在里面.[19]2671992年的教育法案规定,大学董事会由12-24名成员构成,包括各学院领导,外行成员13人,教师代表2名,学生代表2名,候补人员1-9名.[15]45学术委员会是权力机构之一,主要负责学术事务决策.学术委员会对董事会、校长和院系领导负责.
实际上,1992年的高教法案将大学董事会（Board of Governors）确定为大学最高权力机构,享有广泛的治理权力.同时,扩大校长的权力,要求各大学成立学术委员会.学术委员会主要对董事会和校长负责,如东伦敦大学.东伦敦大学是基于西汉姆技术学院（West Ham Technical Institute）,东南埃塞克斯技术学院（South East Essex Technical College and School）及东北伦敦理工学院（North East London Polytechnic）合并升格于1992年获得法人资格的新大学.根据其2006年7月11日通过并生效的学校治理条款规定,董事会主要享有以下权限与职责[25]1：
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第一,确定办学特色和使命,监督办学行为；第二,有效利用资源,保证大学法人的偿付能力及财产安全；第三,批准年度财政收支预、决算；第四,任命、定级、停职、解职和确定行政岗位薪酬及资格条件；第五,为全体员工制定薪酬与资格条件的大体框架；第六,任命批准校级领导职位. 校长是学校的首席行政负责人,享有以下职责权限[25]2：
第一,就有关办学特色和使命向董事会提出建议和咨询,并执行董事会作出
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