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摘 要:本文分析了我国政府采购的发展历程、现状与问题,并在研究总结国外政府采购制度与政策发展经验的基础上,探讨完善我国采购制度的路径与策略.

关 键 词 :政府采购;问题;路径

中图分类号:F832.4 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2012)01-0071-04 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.01.19

2002年6月29日,全国人大正式通过了《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》),同年10月国务院办公厅印发《 国家机关全面推行政府采购制度的实施方案》,这标志着我国政府采购规范体系正式形成.目前,我国政府采购法律制度框架基本形成,采购规模不断增大,采购引入市场竞争体制,采购信息公开透明,管理监督工作不断加强的局面.

一、我国政府采购存在的问题

我国政府采购在加强制度建设、规范采购行为、提高资金使用效益、维护国家和社会公益等方面取得显著成效.但是与国外相比仍存在较大差距,还无法达到我国政府采购的总体目标.

(一)法律法规不完善

由于我国政府采购法律体系的基本制度不够完善,突出表现在政府采购合同双方权利义务的不对等等两个方面:第一,《政府采购法》在对采购人和供应商的权利义务规定上不平等.例如:缺乏“供应商要求采购人付款”的主要权利,也没有对采购人的支付合同价款的时间和方式做出明确的规定,没有从法律上维护供应商的利益.第

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二,《政府采购法》将合同部分转让、变更、中止或终止的决定权归属在采购人单方,且对合同变更、中止或终止的适用条件也只笼统地表述为“政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的等”,弱化了供应商的法律地位.在政府采购制度中,采购人在采购合同中享有特权,而供应商的弱势地位缺乏法律保护,后者一旦被确定违约,往往将承担民事与行政双重责任.

(二)管理程序存在漏洞

第一,采购过程不透明.在采购过程中,由于一些地方政府出于地方保护意识,通过封锁采购信息、垄断或者规定供应商的来源来排斥异地供应商.这种程序上的不透明,潜在着暗箱操作的风险.第二,采购方式钻空子.根据2006―2010年国家政府采购中心数据显示,在实际工作中,最节约成本的是集中采购方式,五年的平均资金节约率为14.1%;其次是节约率只在3%至5%之间的分散采购方式.但是在实际工作中,仍然有些地方政府实行行业垄断、地区垄断,逃避政府集中采购,原因就在于《政府采购法》规定的空子:“采购人采购未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以自主实施分散采购”.

(三)监管体制空白

第一是对采购人的监管空白,由于采购人单方大都只需要备案而无须审批,增加了其行使权利的任意性.第二,我国至今都没有设立对政府采购中心实行直接监管的上级监管单位,从而无法对政府采购行为进行有效制约.第三,对参与竞争的社会 机构缺乏量化考核式监管,会使得某些 机构滥竽充数,扰乱市场秩序,损害采购人的权益.

(四)缺乏有效的绩效考核

目前,对政府采购行为的效益性,还没有一套完整的、量化的绩效考核方法,从而无法得知政府采购行为是否在资金节约方面,资金的有效使用方面,采购成果的满意度等方面达到要求.

二、国外政府采购经验借鉴

《政府采购协议》(GPA)是世界贸易组织(WTO)的一项诸边协议,目标是促进成员方开放政府采购市场,扩大国际贸易.GPA由WTO成员自愿签署.GPA成员国的政府采购在其制度、法律法规、方式和程序等方面都已趋于完善,在很多方面有值得我国政府借鉴的地方,从中寻找中国政府采购走出瓶颈的路径[1].2007年,中国第一次提交了加入协议申请书,至今仍在为成为《政府采购协议》的成员国而努力.

(一)欧盟――以法国为例

加入GPA的欧盟成员国在政府采购时,非常注重“透明”原则,规定其在进行采购时,如果项目在规定的限额以上,要在欧盟各成员国的 媒体上进行公告;如果采购项目是世贸组织的《政府采购协议》规定的项目,在公告中必须注明,要广泛告知供应商,让竞争机制充分体现.现以法国为例看欧盟国家的政府采购经验.


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1.描述性的采购目录.采购人在发布公告时,法国在描述采购标的时必须参照使用目录代码,即《通用政府采购词汇目录》(Common Procurement Vocabulary,CPV).CPV是对采购物进行的数字代码描述,如消费电子类产品主要属于31000000-6(机器、设备和电子消费品).目的是为了信息的透明和公开,消除各成员国间的语言障碍.我国虽然也有《采购目录》,但是实质上是对政府采购范围的规定.CPV只是用数字代码的方式对采购物进行描述,在实际操作中不会对采购物品进行限制[2].

2.信息含量丰富的采购指南.为了降低办公成本,法国经济部出台了分门别类、有针对性的采购指南.例如,就消费电子中的计算机产品,指南介绍了计算机的功用、须知和配件等,指出计算机产品要和所在办公环境相适应.

3.第三方认证的网上投标.招标公告和招标文件在互联网上刊登,供应商的投标文件也可以加密后通过互联网传递.对网上投标,法国实行第三方企业认证的机制,由第三方递交认定书,确认投标商投标的真实性.无纸化操作,缩短了企业递交投标书的期限,网上发布公告更广泛地鼓励竞争,而在网上电子拍卖,大大降低了竞争成本,因此无纸化操作使政府采购更趋公平.

总的来看,法国代码式的采购目录、有针对性的采购指南和通过第三方认证完成网上投标的方式赋予了法国政府采购“国际化、信息透明化、充分市场化”的三个特点,它允许世界各国的企业参与进来,公开竞争,并交给市场来决定输赢.

(二)美国

政府采购在美国已经有200多年的历史,美国的政府采购不仅保护政府和供应商的权利,尤其保护供应商的利益.

1.帮助联邦政府实现社会经济目标.首先体现在购买美国国货上.美国国会于1933年颁布了《购买美国产品法》,要求美国联邦政府采购要购买美国产品,并明确原产地规则具体界定美国产品.其次,扶持中小企业.10万美元以下的政府采购合同,要优先考虑中小企业,通过价格优惠方式对中小企业给予照顾.中型企业的价格优惠幅度是6%,小型企业是12%.再次,对特殊产业进行特别保护,禁止对美国不友好国家的产品进入美国市场.

2.灵活的采购方式.第一是简化方式.适用于10万美元以下的采购项目,具体形式有政府信用卡、订单及采购协议.无论何种形式,对于2500美元以下的小额采购,不管向任何公司采购,均无须考虑竞争和价格问题.对于2500美元至10万美元之间的采购项目,必须以最大程度的竞争向小企业采购.第二是密封投标方式.即公开招标采购方式.适用于采购单位需要清楚、准确和全面表述采购需求的项目.评标标准主要是价格以及与价格有关的因素.第三是谈判采购方式.包括竞争性谈判和非竞争性谈判.竞争性谈判适用于征求建议书或评标标准包括价格因素和非价格因素的采购项目.

美国政府采购中偏向国货和中小企业的采购政策有助于美国实现社会经济目标,振兴国家经济,维系国家支柱性产业,保护国家机密产业.

(三)韩国

作为亚洲四小龙的韩国,在执行政府采购时,侧重点是保护本国利益,大力支持中小企业.

1.以国货为首选采购对象.韩国政府规定,除国内不能生产的商品外,政策部门必须使用国货,甚至采取“紧急采购限制”,通过购买,储备国内企业的产品来缓解产业不景气时期的困难.当国产产品质量、性能等方面与外国产品相当,政府采购应优先选购国产产品.

2.支持中小企业的采购政策.在保证公平竞争的前提下,韩国对中小企业并不是走直接支持的路线,而是鼓励他们协作,以共同承包的形式参与到国家的大型或特大型工程项目建设.此外,为了保障中小企业在投标中不被大型企业排挤,韩国采取合同的授予标准主要基于投标者的技术能力,而不是大企业具优势的投标价格.

韩国支持中小企业的采购政策平衡了市场经济下的各种经济主体的实力,以政府手段影响经济但又能做到不违背经济规律,促进了国家经济多元化发展.

三、国内外政府采购政策的比较与借鉴

(一)采购目录

采购目录实质是对政府采购范围的规定,其因为在于购买的相关产品中规定了产品的供应品牌和供应型号,在实际操作中会间接地造成对采购物品的限制.但是法国的采购目录是由经济部按产品划分出台的一种类似产品说明的指南.以计算机产品为例,法国的产品目录里介绍了计算机的功用、须知和配件等,指出计算机产品要素和所在办公环境要相适应,它不会对品牌和型号做出规定.这样将有助于扩大供货来源,削减因规定品牌而可能浪费的办公成本,并为公众提供更好的服务.

(二)采购政策

如前所述,美国的政府采购在10万美元以下的优先考虑中小企业,通过价格优惠方式对中小企业给予照顾.中型企业的价格优惠幅度是6%,小型企业是12%.韩国对中小企业走间接支持路线,鼓励他们协作,以共同承包的形式参与到国家的大型或特大型工程项目建设;在签订合同时,韩国政府以投标者的技术能力作为授予合同标准,而不是大企业优势的投标价格,保障中小企业在投标中不被大型企业排挤.

近几年我国的政府采购招标中也出现了中小企业的身影,但是由于中小企业主要是依靠产品的更新换代或以牺牲产品附加功能以达到更优惠价格的实用产品为盈利方向,所以在投标中与大型企业的功能齐全、老品牌的产品相比,自然处于劣势地位.我国应尽快出台相关的照顾中小企业的政策,帮助有竞争力、有创新性、有环保意识的中小企业快速发展.此外,政府采购还可以帮助中小企业融资创新,增加一条中小企业的融资渠道.地方政府可以尝试以政府采购为桥梁连接中小企业和银行,依托政府采购提供融资担保.在政府中标的供应商可以依托中标通知书获得贷款,完成项目之后以回款偿还本息.


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四、我国政府采购发展路径

(一)推进政府采购法制建设

在认真贯彻实施《政府采购法》以及各省结合实际出台的相应的办法的前提下,制定一个《补充规定》,其内容主要有:首先,重点明确采购当事人的职责,将采购文件、信息公告和采购合同格式以及产品验收等环节的具体标准和程序要求都标准化.其次,调整相应的责任承担,强化采购人的法定义务,补充供应商的权利,尤其是要明确采购人单方行使变更、中止或终止合同权利的适用条件,规定采购人对于供应商履约的如采购人的付款期限、方式等付款条件,以此维护供应商的合法权利.

(二)构建完善的政府采购监管体系

1.对于政府采购中心本身,建议由人大代表、政协委员和各单位的纪检、审计机构选派人员作为政府监督员,参与政府采购各个环节的监督.

2.对于社会上的采购 机构,建立可量化的考核体系,定期或不定期的检查,考评包括社会各界投诉举报情况.考核一次不合格的 机构给予机会整改,整改后第二年再不合格禁止参加竞争,并禁止其在一年以内参与任何有关政府采购的 机构竞争.

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3.在监管采购流程方面,借鉴美国的“采购合同官制度”.对每个政府采购事项设立首席合同官和专属合同官,供应商可以知道具体是谁及其在政府采购过程中的具体作用,达到缩小监督的范围,明确监督对象、具体监督内容的目的.

(三)采用电子反向拍卖技术,提高政府采购透明度

美国Meakem在1993 年最早提出电子反向拍卖(Electronic Reverse Auction,简称ERA).电子反向拍卖是一种采购单位和一些供应商之间的网上实时动态拍卖,供应商通过在规定的时间期限内不断提交价格更低的投标而相互开展竞争以赢得政府采购合同的采购方式.电子反向拍卖作为电子采购中的一种方式,与传统招标采购相比较,优势非常明显.传统的采购流程需花费大量的人力物力,时间跨度大.其次,传统招标只是对各供应商的报价进行比较,却无竞价过程,每个供应商在制作标书时,报价都会有所保留,即使最低一家的报价,也仍然有一定的降价空间,结果并不能从真正意义上获得最优价格.再次,传统的招标因受地域、供应商资料等客观条件限制,供应商范围和数量存在局限性.

(四)建立政府采购绩效评价体系

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