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0;不断深入,1960年阿诺德·考夫曼首次提出“参与式民主”概念,这一概念被广泛运用于微观治理单位,如学校、社区、工厂、政策制定等领域.1984年,美国学者巴伯出版了《强民主：新时代的参与政治》一书,将自由主义民主称为“弱民主（weakdemocracy）”,而“强民主（strongdemocracy）”强调扩大公民的直接参与,以“社群”、“共识”等理念为中心将市场社会中游离的个人重新连接在一起.B2220世纪后期,参与民主的一个重大发展是“协商民主（deliberativedemocracy）”.作为公共治理的几个核心概念,如参与、协商等,我国法学界有着比较积极的回应.B23

参与理论在各国法律中获得了普遍的认同,1998年日本政府通过了《非营利性组织法》,是成千上万的非营利性组织获得合法地位的第一部法律.在美国福利、健康、住房等问题中,联邦政府已成为“非等级、非权力主导”,譬如在1996年《个人责任和工作机会调整法案》中,社会福利计划的管理权力已移交给地方以及政府.公共治理模式下的民主社会最重要的目标是要在公共领域内建立公民参与机制,公民置身其中可以自由广泛地交流彼此的价值和目标,从个体的角度来定义社会公益.

（四）公共治理是追求平等、正义、权利、人的尊严的过程

公共治理的价值不仅在于经济效率与理性,更在于对公民权利、平等、正义的实现,对人的尊严的维护.从权利内容看,公共治理维护经济效率与理性体现了发展权,公民的广泛参与扩大了参与权,公共治理的开放性保障了公民的知情权等.从权利保障看,公共治理的兴起引起了研究范式的转变,即从传统的基本权利的国家给付义务到国家保护义务、非国家行为体义务研究.郑贤君教授认为：非国家行为体参与社会权保护主要囿于社会权保护过程中国家中心责任的不足、乏力与副作用,其主要表现为：（1）政府财政上的负担；（2）非即刻实现性延缓了需救助群体的迫切需求；（3）官僚化操作冲击民主；（4）积极国家观的副作用；（5）依赖国家救济的利益集团产生道德公害.B24郭道晖教授认为：“在现代法治社会中,企业、社会团体或非政府组织在承担人权保护的义务或公共责任方面,也扮演着越来越重要的角色.”B25在公共治理过程中,随着权力主体的多元化,公众的广泛参与、协商民主、信息的极大公开,权利义务主体的多中心化,一方面能很好地保障参与主体的权利,另一方面对治理对象的权利也将是有效的保护.

四、公法学策略：公共治理困境的应对

针对公共治理的局限,政治学学者提出了诸多的改进措施,其中,最重要的就是“善治”理论,善治直译就是“良好的治理”,是使公共利益最大化的社会管理过程.善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态.善治应当有合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与等基本要素.B26但善治理论并没有真正解决问题,善治依然存在着上述困境中的绝大部分困境.所以,笔者试着从法学的视角寻求公共治理困境的解决之道.

彰显公共利益,树立有限政府理念,增强政府核心能力

公共治理的一个重要功能就是维护公共利益,尤其要求政府要起到应对公民社会组织治理失败的“元治理”作用.政府是公共利益当然的、最主要和最终的维护者,它必须在所有手段失灵之后充当“救命稻草”.B27行政机关在表达、判断、维护、促进公共利益方面的作用,是任何其他机构不能比拟和无法取代的.政府要有效地充当公共利益的保护神,必须充分灵活地运用以市场为核心的治理工具和机制（如民营化、契约承包特许经营等）；财政性工具与诱因机制（如税收、补贴等）；管制性工具与权威机制（法律法规）；政府直接生产或者提供公共产品与非市场机制（如社会保障、义务教育、国有企业、公共工程等）.因此,应当以政府责任为起点,以公法（特别是行政法）规定政府对公共利益的职责为中心,以监督政府履行公益保护职责为保障,建立完整的公共利益现代公法保护机制.

只有有限政府才能是有效政府,无限政府必然是无能政府.所有人都是理性人,不管是公民个人、组织还是政府.政府的精英也是有理性的,政府官僚过于庞大,对不确定因素的应对能力必然不够迅速、有效.并且,政府的精力也是有限的,不可能收集到所有的信息.政府应集中有限的精力,做好有限的事情.《行政许可法》贯彻了有限政府的理念,强调凡是老百姓能够自主决定解决的,或者通过市场竞争机制调节的,以及能够通过行业组织和中介机构加以约束和规范的,行政机关采取事后监督等方式能够解决的事项,均不得设定许可.

随着公共治理的深入,出现政府“空心化”、“能力赤字”,要解决此问题,必须通过宪法和法律来限制政府、约束官员,但是政府维护公益的定位不能改变与松懈,这是最起码的思路,而选任制度、限任制度、责任制度、舆论自由和社会监督制度,就成为这一思路下必不可少的制度安排.好政府和好官员所提供的良政善治必须以“宪政”制度保障为前提,而“有限政府”则是宪政制度的核心理念.

（二）厘清责任链,建立责任政府,加强非政府组织的责任承担能力

公共治理中之所以存在问责过程的复杂性,首要原因就是政府的责任不明确,或者说政府在治理过程中推卸责任.所以,最重要的举措就是建立责任政府.所谓责任政府,指正确、有效、合理地行使国家行政权的国家行政机关.它意味着国家行政机关是公民权利的忠实代表者和有效维护者,意味着国家行政机关切实履行职能,意味着国家行政机关及其工作人员在违法失职或不当行政时必须承担道义上、政治上或法律上的责任.而建立责任政府必然离不开宪法保障,通过宪法为国家权力设定根本的规则——提供合法性来源,规定行使的依据、标准和程序,明确其界限和责任.宪法通过对责任主体、责任对象和责任内容等方面作出规定,从制度上构建责任政府.政府必须对自己的行为承担责任.在公共治理中,政府作为维护公益的重要角色,是治理多元权力中最重要的一元.所以,政府应在宪法和行政法等法律的框架内行为并承担相关责任.

在公共治理中,责任追究困难的另一个重要原因是非政府组织的组织绩效指标缺失、管理不透明、问责制不明确,非政府组织承担责任能力不强.很多学者认为,非政府组织加剧了负责任的匮乏,致使行政裁量问题成堆.与行政机关不同,非政府组织通常不被指望服务公益.另外,非政府组织还相对较少受立法、行政和司法的监督.毋庸置疑,非政府组织的参与的确会引起对责任问题的关注,甚至会威胁到公法价值,如公开、公正、参与、一贯性、合理性和不偏私.所以,应当加强行政法对非政府组织的约束,并纳入立法和司法监督范围.另外,需要完善和加强法律法规以外的责任机制,如非政府组织的内部程序规则、非正式规范的遵守、第三方监督等.

公共治理中问责过程复杂化最终应归咎于责任链的复杂化和责任划分不明确.因此,将责任链简单化,明确政府与非政府组织的责任范围将有利于解决问责的复杂性问题.理解非政府组织在治理中的作用,将有助于了解其可能带来的危险,行政法可以用传统的与非传统的责任机制予以回应.将治理视为一项共同的事业,将允许我们根据决策者的公私性质分开产生的责任机制.B28也就是说,在公共治理中,要建立责任分立制度,利用立法明确责任界限,加强司法对问责制的救济,政府与非政府组织分别承担责任链中的某些节点,建立多位一体的简单明了的