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努力却削弱了主人翁的意识、削弱了政府的政治控制力.一旦服务中出现问题,可能导致“无人负责”的局面.⑦因此,问责过程的复杂性不仅对公共行政的方式提出了挑战,也对非政府组织提出了挑战.目前,诸多非政府组织是由国家提供财政支持的,但这些组织绩效指标缺失、管理不透明、问责制不明确.困境三：成本—收益计算模糊化.
世界各国都在对公共行政进行大刀阔斧的改革,那么改革到底带来了多大的效益?改革的成本又有多大?各媒体报道的大都是改革所带来的成就,很少讨论成本问题.有人认为,改革是一个无成本的过程,但事实上改革需要承担巨大的成本.⑧（见表3）
根据上表的统计,许多政府在改革中存在诸多问题,改革成本过高.另外,治理范式的出现给诸多利益相关者更多的机会参与、融入、决策和获得信息.但同时,更多的参与者就意味着更多的责任主体、消耗更多的时间,更多的矛盾和冲突需要解决,这些都需要大量的成本.
成本与收益计算的模糊化除了参与主体的多元化、利益的复杂化与多样化而难于计算外,另一个重要原因就是在合同外包、市场化、协商合作对话的情况下,公共利益和公共精神逐渐缺失以及难于界定.这样,成本与收益的计算更是难上加难.
困境四：公众对政府的信任度降低.
公民不信任政府表现为公民不再配合政府开展工作,比如公民不依法纳税、逃避服兵役、违法乱纪、公务员队伍无法吸收优秀人才等.⑩根据前文的公共行政“能力赤字”,政府能力不断变弱,而公民对政府的期望越来越大,导致公民对政府的信任度持续下降.公民对政府的信任度即公民对政府是否能够回应公民的期待进行评价,而这种期待是公民对政府意图或能力无法回应公民的期待,或者是政府的绩效从意图上或能力上没能达到期待的水准.
用基本的等式表示为：（公民对政府的）信任等于（政府）绩效/（公民）期待.
从中可以看出,“高信任度”是政府的绩效优或者是公民对政府的期待低；“低信任度”是政府的绩效差或者是公民对政府的期待太高.公共治理所产生的低信任度困境,可能是基于公民对政府的绩效评价太低,也可能基于公民对政府的期望值太高,或者是二者的结合.当然,各国基于改革的程度和方式不同,公众对政府信任度降低的原因也是多样的.
要提高公民对政府的信任度,可以提高公民对政府的绩效评价,或者降低公民对政府的期待.牛顿（Newton）和诺里斯（Norris）认为,作为影响公民对政府信任的要素,比较社会心理学因素、社会文化性因素应更加重视制度的绩效因素.如果制度职能从公众那里得到低评价时,政治家应采用的处方是：降低公众对绩效的期待（政治家只作出少量的许诺）,或是改善制度的有效性（政治家能提供更多的东西）,两者取其一.B11
三、作为法学范畴：公共治理的公法学构建
公共治理不仅是一个政治学术语,也属于法学范畴.不仅表现为公共治理的权力主体的权力需要合法化,而且公共治理的过程和结果都应该在法律设定的框架内运行.而公共治理的本质就是提升公共利益,保障公民的权利、自由,维护人的尊严,这是公共行政改革的出发点和落脚点.
(一)公共治理以依法治理为前提
公共治理首先必须合法,任何治理主体、治理过程和治理结果都必须在法定的框架内进行,这是前提和基础.正如亚里士多德所言,“在我们今日,谁都得承认法律是最优良的统治者”.B12依法治理是建设社会主义法治国家的基本要求,治理离开法律必将如同列车离开轨道.而依法治理的核心则是依法行政,控制行政的自由裁量权,行政法的核心在于通过法治实现对行政裁量问题的有效治理.在公共治理中,尽管权力主体出现多元化,但行政权力依然是重要的一极,“我们所要做的并不是去反对那些必要的裁量权,而是要限定那些过度或太宽的裁量权,剔除那些不必要的裁量权,以防止裁量权的恣意和滥用”.B13对行政裁量的治理,能把公共治理中的主体——“政府”限定在法律预设的范围之内.
而公共治理中的其他主体,在治理过程中也成为了权力的一元,因而必须为它们制定规则,使它们在规则的范围内行使权力.权力作为一种资源,一旦离开了法律的调控,依法治国必然不得要领,所谓的法治也将成为空壳.公共治理主体拥有的权力必须成为合法权力,韦伯将合法性权力分为三种：以合理的方式存在的合法性权力；以传统为根据的合法性权力；以领袖魅力为基础的合法性权力.B14权力合法性可分为形式合法性和实质合法性.形式合法性是指权力的存在和行使获得了法的根据.这是权利合法性的初级状态,也是权利合法性的起码要求和标志.实质合法性是指权力资源得到了社会的普遍认同,有正当性.这是权力合法性较为深层的含义.公共治理主体的权力合法性最起码的要求是形式合法性,即得到了相关法律法规的授权,这是公共治理初级阶段的要求.随着公共治理的完善,必然需要走向权力的实质合法化.
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(二)公共治理是一个信息公开、开放透明的过程
公共治理不是一个封闭的系统,而是一个信息公开、开放透明的过程.治理主体尤其是政府的信息公开是核心.公共治理强调治理主体尤其是政府高效的为民众提供服务,因为公民是“政府的所有者”,他们有权利提出质疑,要求治理者提供有关改进治理和服务的信息,拥有知情权.B15在行政法中,《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等规定了行政立法过程的公开；《行政许可法》中设定了行政许可事项的公开和行政处罚公开原则等.地方政府除西藏、甘肃、广西、江西、内蒙古外,其余各省都有政府信息公开的规定.B16对于信息公开的义务主体,我国现行立法仅局限在政府.而笔者认为,在治理理念下,除了国家机关和行使公共权力的其他组织外,也包括政府控股的企业、公立学校、国家医疗机构和国家财政支持的其他机构,B17还包括一般的企业或私法团体,都应该成为义务主体.B18采用较为广泛的信息公开义务主体模式,是因为在公共治理中,各方主体都是权力的一元,而“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验.有权力的人们行使权力一直到遇到有界限的地方才休止”.B19因此,必须把公共治理中的所有权力主体纳入信息公开的义务主体范畴.
(三)公共治理是公民参与、协商合作的持续互动
公共治理的“参与”不仅指治理主体的参与,也指治理过程中其他公民的广泛参与.从行政法上看,参与原则是行政程序法的基本原则之一,也是行政许可设定的基本原则之一,其内容主要包括参与听证权、陈述申辩和复议申请权等.当然,“环境、组织、信息技术和民众价值观的复杂性迫切需要行政管理者通过民众的互动、对话和信息分享,促成新的理解和思维方式,促成与民众的广泛合作”.B20有学者认为,公共治理就其构成而言,由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成：“公共治理等于开放的公共管理+广泛的公众参与”.B21这从一个侧面道出了公共治理中公民参与的重要性.公民的广泛参与,也是区分传统的命令、控制,服从与被服从的管理方式,可以说公民广泛、有效的参与是公共治理的核心.
随着公共治理实践
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