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2007年9月19日,建设部住宅与房地产业司司长沈建忠透露,政府将研究制定《住宅法》、《住房保障条例》,对我国住房市场发展规划、管理机构、市场主体和市场运行的监督管理,以及住房保障制度等作出法律规定,使政府的保障住房政策实现制度法制化、规范化.努力以法制来保障居民的住房,这是一个好消息.但依笔者之见,在国家修订土地管理法之前,制定住宅法是没有意义的,以住宅法来保障居民住房需求的目的是很难实现的.

城市居民住宅难,根源在于《土地管理法》有问题

在现阶段,国家需要保障的是城市居民的住房,农村居民的住房似乎是不存在问题的；事实上,中国所谓房地产市场只存在于城市,农村根本就没有房地产这一说法.这一现象表明,现阶段城市居民住房问题与中国政府的城市化政策密切相关：进一步说,中国现代化战略的偏顿造成了这一问题.

中国的现代化是以所谓城乡二元体制为基础的现代化,城市是现代化的中心,农村地区基本上被排除在现代化之外,现代化的推进主要表现为城市地区工业化的发展和城市居民物质文化生活水平的快速提高,而城市以外的农村地区则基本上停滞不前,以致于现代化成就越大,城乡差距就越大,经济社会发展的各种资源也就愈加集中到城市,农村也就愈加落后.

这种城市中心现代化的一个明显后果是,随着城市规模的扩张,城市人口越来越多,居民对住房的需求也就越来越大.而随着城市越来越繁荣发展,人们的收入水平也在不断提高,各种各样的原因使得一部分城市居民保持了对住宅的强劲购买力,从而使作为稀缺商品的住宅的价格快速上涨,导致只有少数富人能买得起房,大多数中低收入的居民一旦买房就成为脖子上套了紧箍咒的“房奴”.从宏观来看,正是这样一种以城乡分隔为显著特征的城市化进程,导致了城市人口快速膨胀和住房短缺的恶性循环.

在分隔城乡社会的制度安排中,土地管理法对城乡土地制度的规定是一个关键.按照这一法律的规定,国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地,其中,建设用地就是国有土地,为城市建设和工业化所用,那里是城市居民的“地盘”,在农业用地上就只有农民.农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,农村村民一户只能拥有一处宅基地,一旦出卖、出租住房后,再申请宅基地的,就不予批准.也就是说,城乡居民之间在居住区上泾渭分明,不可越雷池一步.是土地把城乡社会分隔开来,土地制度成了城乡二元体制的主要实现形式.在2006年国家制定《物权法》的时候,“禁止城镇居民购买农村宅基地”的条款在几经争论之后,还是把球踢给了《土地管理法》：“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定.”

要害在于未能统筹城乡

立法者的初衷是要通过这些法律来保护农村属于农民的土地.可是,在城乡分隔的条件下,城市自身的发展是难以为继的.在城市小、农村大,城市富、农村穷的条件下,国家以法律固化、强化城乡分隔,后果是多方面的,而在现阶段一个最明显、最突出的后果,就是城市房价高得让城市居民无法承受,从而使城市居民的住房问题成为一个影响社会稳定、发展的重大社会问题.原因很简单,第一,住房是建在土地上的,原来城乡分隔的格局使城市土地供应越来越少,无法满足城市人口越来越多的情况下的土地需求；第二,土地供应越少,政府越需要管制,而限制土地供应,土地价格就越来越高：二者形成恶性循环：三是按照土地管理法以及其他相关法律政策,城市居民只能在城市里居住,没有别的解决问题的可能.

目前城市政府采取了许多居民住房保障政策,诸如学习香港的做法,政府为低收入家庭提供廉租房、经济适用房等.这样的政策应该是有一定的效果的,但内地城市和香港是不一样的,因为香港相对而言是一个“孤岛”,虽然它由于发展的需要人口也在增加,但毕竟人口来源有限.而内地即使有一个户籍制度拦着,城市人口增长的趋势也是无法阻挡的.像北京、上海这样的特大城市,在最近20年内人口增长的速度是惊人的,但更惊人的还是所谓的“二线”、“三线”城市.笔者看到过一个地级市的政府工作报告,这个市政府所在城市5年内人口由40万增加到70多万,而且还在快速增长之中.在这样的大趋势下,政府的廉租房提供得越多,人口增长就可能越快,住房问题也就会越严重.中国有7.45亿农村人口,在城乡分隔的条件下,他们都希望到城市里来分享现代化建设的成果,而“减少农民”正是政府的一个“大政策”,城市化的步伐正在进一步加快,城市住宅问题怎么可能是廉租房所能够解决的呢

当然,城乡分隔的后果远远不止一个住房问题.在许多城市特别是像北京、上海这样的特大城市人口高度密集的情况下,因为人口高度密集,城市交通的压力越来越大,人们不得不每天长时间在上下班路上疲于奔命.而人口集聚导致就业机会的不足,使得竞争压力越来越大,“工作着是美丽的”的境界再难寻觅,人们的生活质量无法提高,对一部分居民来说很可能是每况愈下.2007年9月11日,在北京召开的中国城市论坛北京峰会发布了《中国城市品牌报告》及2007中国城市品牌价值排行榜,中国的四大直辖市全部进入“不宜居”城市行列.这样的城市化哪里谈得上“以人为本”呢

当然,城乡分隔对于农民则更为不利.因为中国现代化建设的成果都在城市里,现代化的物质生活方式和条件,优质的资源,包括教育、医疗、社会保障、现代化的公共设施等,基本上只为城市居民所享有,农村居民因为出生在农村只能干瞪眼.农村居民可以到城市里工作,为城市建设、为城市居民生活服务,但他们只是城市的匆匆过客,他们每年都必须像候鸟一样从城市回到农村,再从农村飞到城市,形成中国铁路的所谓“春运”高潮.

所以,仅就住房问题而言,更加应该打破城乡二元体制、统筹城乡建设.试想,如果统筹城乡居民住宅用地规划,突破农村区域不能为城市居民提供住宅的限制,在城市郊区或适当距离内的农村地区开拓“农村房地产业”,在允许进城务工的农民居住在城市的同时,让愿意到农村居住的城市居民到农村去,会不会更好地调节城市房价呢

城乡居民“混居”是城市化的必然趋势

在工业化达到相当程度后工业反哺农业、城市支持农村成为一个普遍趋向的时候,城里人到农村居住也是一个“普遍的趋向”.在许多人口众多的工业化国家,都有相当数量的城市人口居住在农村,特别是那些富裕的城里人.在日本农村,普遍存在着城乡居民“混居”的现象.在美国许多城市,在“市中心”居住的多是“低收入人群”,而中产阶级和高收入者大多住在郊区或乡下.白天到城里上班,晚上回乡下,被称为“钟摆运动”.在最繁华的纽约曼哈顿、芝加哥也是如此.

事实上,在我国,城镇居民择居农村也已经成为一种日渐强劲的需求,全国许多地方,特别是在特大城市、大城市周边地区,都有城镇居民到农村买房居住的情况.据2005年的报道,在北京,“新移民”已

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