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乡镇检察室是基层检察院在乡镇设立的派出机构.最高人民检察院在2009年2月27日下发的《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中明确提出：坚持工作重心下沉,把检察工作服务科学发展的阵地前移,深入街道、乡镇、社区,面对面倾听和解决人民群众的诉求,积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设.在新形势下,探索建立乡镇检察室,是检察机关服务乡镇经济社会发展、促进农村社会和谐稳定的客观需要,是实现检力下沉、与乡镇深化共建、完善基层司法工作机制的一个有益探索,其本身就是一项社会管理创新.
社区矫正是非监禁刑罚执行方式,是指将符合法定条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动.社区矫正是我国近年来社会管理创新的一项重大改革.2009年,“两院两部”联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（以下简称《意见》）,决定在全国范围内试行社区矫正,其适用范围主要包括被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的“五种”罪犯.在符合法定条件的情况下,对于罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯,以及罪行较轻的初犯、过失犯等,应当作为重点对象,适用非监禁措施,实施社区矫正.2011年2月25日,全国人大常委会通过的《刑法修正案（八）》明确规定,对被判处管制、宣告缓刑、决定假释的罪犯,实行社区矫正,这标志着我国社区矫正法律制度正式建立,也为检察机关开展社区矫正法律监督提供了法律依据.因此,在新形势下,乡镇检察室如何有效地对社区矫正实施法律监督,突出监督重点,改进监督方式,增强法律监督的实效,就显得尤其紧迫和重要.
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一、乡镇检察室在加强社区矫正法律监督中存在的缺陷
社区矫正法律监督的价值在于促进社会和谐、预防重新犯罪、降低刑罚执行成本,其作用日益明显.但作为一个新事物、新尝试,乡镇检察室和社区矫正工作目前都还处在试点阶段,还有很多不规范、不完善之处,需要在探索中规范,在实践中发展.
(一)职能定位不明确
主要体现在两个方面：一是对乡镇检察室的职能定位不明确.在立法层面,对乡镇检察室的法律地位、职能都没有作出明确定位,只是根据最高人民检察院的“内部规定”探索性地开展工作,主动性、机动性和独立性都不强,很难发挥其贴近基层、面对群众的“前沿”优势和特点,这是当前乡镇检察室开展社区矫正法律监督工作面临的主要问题.二是对社区矫正的职能定位不明确.我国开展社区矫正采用的是先试点后立法的模式,其法律依据是两高两部制定的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》,该《意见》对检察机关与公安、法院、司法部门在社区矫正工作中承担的职责规定不明确,特别是对检察机关社区矫正法律监督的具体地位、职能以及监督程序、矫正对象申诉处理等没有作出相应规定,使得目前社区矫正工作中检察监督的法律依据不足,监督手段失之以软.
(二)执法主体多元化
根据法律规定,在未实施社区矫正以前,公安机关一直承担着对“五种”监外罪犯的刑罚执行工作.开展社区矫正试点工作后,主要是司法行政机关牵头组织有关单位和社区基层组织进行具体工作,组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作,而公安机关则是配合司法行政机关对社区服刑人员进行监督考察.由于刑罚执法主体和社区矫正执法主体共存,从而导致检察机关监督对象不明确,监督责任难以落实.依照《刑事诉讼法》和司法解释的规定,人民检察院应当对公安机关的执行工作进行监督,但是公安机关并非矫正措施的具体实施者；如果对司法行政机关进行监督,又明显缺乏直接和足够的法律依据.在此种情形下,乡镇检察室的法律监督地位显得非常尴尬,行使监督权就无所适从,不利于检察监督工作的开展.
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(三)监督缺乏强制力
第一,监督手段单一,乡镇检察室开展矫正法律监督工作,主要是提出检察建议或者纠正违法通知书等书面意见,但由于该书面意见不具有强制力,被监督单位可执行也可不执行,严重影响到监督力度.第二,监督方式具有滞后性,从目前的司法实践看,乡镇检察室对社区矫正的法律监督还停留在事后监督阶段,无法对假释、暂予监外执行的申报和审批的全过程进行有效监督.同时,根据《人民检察院监外执行检察办法》,对于交付执行的有关法律文书的传递,主要依靠法院、监管部门以邮寄的方式进行,在时间上明显具有滞后性,这也使得社区矫正检察监督具有极大的“偶然性”,工作中容易出现漏洞.
(四)监督信息不畅通
由于法律规定不明,社区矫正工作有关职能部门之间的职责不清、衔接不紧密,造成乡镇检察室不能及时、全面掌握社区矫正对象在“判决、接收、管理、教育、考核、奖惩、解矫”等各个环节的基本信息,对脱管、漏管现象不能及时监督.同时,由于裁定监外执行罪犯的法律文书与检察监督部门脱节、矫正对象人户分离、外出打工等因素,也是造成脱管、漏管现象发生的主要原因.
二、完善乡镇检察室社区矫正法律监督的措施和建议
(一)立法应当明确乡镇检察室社区矫正法律监督的职能
在新形势下,立法机构应结合社区矫正实践,吸收借鉴国外社区矫正立法的合理经验,制定社区矫正法.第一,明确乡镇检察室在社区矫正中的法律地位、职能和监督纠正程序,为开展社区矫正法律监督提供强有力的法律依据,做到有法可依,增强监督可操作性和实践性.第二,明确社区矫正法律监督的归责点,规定司法行政部门是社区矫正的执法主体,消除执法主体和工作主体不统一的现象,增强监督针对性和有效性,为推动社区矫正规范化建设,促进社区
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(二)立法应当赋予乡镇检察室对社区矫正具有同步监督权
对社区矫正工作,乡镇检察室应当前移监督关口,变事后监督为同步监督,重点在交付执行、执行变更和执行终止环节进行同步监督,具体包括：１、查阅权.乡镇检察室可以随时派人介入,查看派出所、法庭、司法所等部门的相关法律文书等资料,听取汇报,了解社区矫正的建档和矫正情况,确保能及时发现、纠正社区矫正对象脱管、漏管的问题.２、审查权.根据情况的需要,可以提前介入假释和暂予监外执行活动的监督,认真审查执行机关提请假释和暂予监外执行的材料,发现问题及时提出纠正意见,防止违法假释、暂予监外执行情况的发生.３、调查权.在发现违法行为后,可以调取相关材料,扣留、封存证据,询问相关人员,并且有权要求有关部门或个人协助调查,从而防止权力滥用,促进公正廉洁执法.
(三)立法应当明确乡镇检察室社区矫正法律监督的执行力
应将一些弹性条款设置为刚性条款,强化乡镇检察室纠正违法的功能,明确被监督者应负的法律义务和后果,树立监督权威.首先,明确在启动纠错程序上的强制力,规定被监督单位对乡镇检察室提出的纠正违法意见,必须在规定时间内进行纠正,并将纠正结果向乡镇检察室通报.对不及时纠正的,可申请由派出检察机关向被监督单位的上级部门发送检察建议书,督促被监督单位及时执行.其次,赋予一定的刑罚执行处分权.对宣告假释和暂予监外执行的罪犯,如果发现罪犯有严重违反社区矫正管理规定的行为,不符合社区矫正条件的,乡镇检察室可以启动撤销或部分恢复原有刑期的程序,有权建议法院暂缓执行或撤销原裁定或决定.最后,赋予其相当程度的独立侦查权,对在社区矫正工作中发现的职务犯罪案件线索,在条件许可的情况下,经检察长批准,可以直接进行初核,初核后移交本院自侦部门侦查,并做好侦查中的配合工作.
(四)应着力加强社区矫正监督长效机制建设
在加强社区矫正法律监督中,协同本院监所部门,应注重加强监督机制建设.一是探索完善监外执行罪犯脱管、漏管的发现、纠正和责任追究机制,实现对社区矫正的动态监督,提高监督效率,切实预防和减少监外执行罪犯脱管漏管问题的发生,坚决杜绝“前纠后发”、“边纠边发”现象的出现.二是建立健全社区矫正工作联席会议制度、工作衔接制度、信息共享制度和情况通报制度等协作、配合机制,形成工作合力,促进社区矫正工作健康顺利开展,为维护社会和谐稳定做出积极贡献.
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