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摘 要 ：权力的滥用导致腐败,引发群体事件.乌坎事件是一个典型.本文力求探索一种全新的权力制约机制.通过案例分析与理论剖析相结合的方法,从法律与国家,权力与国家的关系分析入手,得出权力与法律关系的两面性.论证了权力被滥用的根因.得出结论,法律可以在权力内部制约机制的改进、公务员制度的完善、“饭桌社交”入刑等方面有效遏制权力滥用现象.
关 键 词 ：法律 权力 权力制约
案情介绍
2011年9月21日上午,广东省汕尾陆丰市东海镇乌坎村400多名村民因土地问题、财务问题、选举问题对村干部不满,到陆丰市政府非正常上访,当日,访民打砸村委会、派出所.9月22日,部分村民组织阻挠、打砸进村维持秩序的民警和警车,6辆警车被砸坏.汕尾派出工作组到陆丰督导,陆丰市、东海镇组成工作组进村做工作、回应诉求、维持秩序.9月23日,乌坎村内恢复了正常秩序.11月中旬,在工作组正在调查、解决诉求过程中,少数村民在互联网上贴出《“乌坎村村民临时代表理事会”计划组织村民于11月21日游行上访,并请中外记者报道》的帖子,致使事件出现反复.11月21日,又有400名左右的乌坎村民聚集到陆丰市政府门口非正常上访,打出“打倒贪官”“还我耕地”等标语.至11时26分,上访村民自行离去.当天下午及第二天,在组织者策划下,发生几次数百人在村内聚集活动.
11月24日,恢复正常生产生活秩序.至11月26日,村里的白布标语、大幅宣传画已自行拆除.事态得到平息.12月9日,汕尾市人民政府召开新闻发布会,就陆丰市处置“9月21”事件作情况通报.公安部门已经抓获“9月21”事件中打砸为首分子庄烈宏、曾昭亮、薛锦波等人,并将继续追捕事件其余犯罪在逃人员,加紧推进取缔非法组织的工作.发布会称“有境外势力对今次事件推波助澜”.12月13日,广东省针对“9月21”事件犯罪嫌疑人羁押猝死”召开新闻发布会,强调积极做好“9月21”犯罪嫌疑人羁押猝死后续工作.12月20日,由中纪委委员、广东省委副书记朱明国带队的省工作组进驻汕尾陆丰,调查处置乌坎事件,尽快恢复乌坎法治秩序和社会管理秩序. 2012年1月15日,乌坎村党总支部和村委会重新选举筹备小组成立,民选代表林祖銮任乌坎村总支书记,以配合广东省工作组落实相关问题的解决方案.
对案情的分析
乌坎事件导火索是选举问题,实际上爆发的根本原因是村民积怨已深的政府土地征收与补偿不足问题.乌坎村村委会将一块集体土地卖给开发商,几年来在当地居民不知情的情况下3200亩土地陆续被政府贩卖,卖地款项达七亿多元人民币,而补助款只有500元,其余全部被当地官员私吞.当地居民屡次上访无果, 2011年9月仅存的一块土地被卖给地产开发商,激发当地人于21日游行示威,22日派出军警镇压而最终引爆骚乱.
一段时间以来,中国国内常规媒体完全没有“关于乌坎事件”的相关报道,中国境内的互联网,以关键字“乌坎”、“薛锦波”和“陆丰”等关键字,于各大入口网站查询微博和相关网页已全面封锁,只会显示“根据相关法律法规和政策,搜索结果未予显示”这个结果,相关报道与消息只能见于中国境外媒体.这从反面反映了乌坎事件中政府权力滥用、违法违规操作实有存在.从法律的角度来分析此案例,可以得出一个结论：权力需要法律制约.而法律的产生和权力的产生都和国家有关,所以二者必然因为都服务于国家而相互联系.
一、法律与国家的关系
法律的产生与国家的产生密不可分.国家产生于 16世纪,由意大利思想家马基雅维里（1469-1527年）在其《君主论》的开首部分第一次使用国家一词 .在中国,约公元前21世纪,传说夏禹改变禅让的传统,将首领的地位传给其子启,标志着中国历史上第一个王朝夏朝的诞生.在这个时期,稳定的国家政权开始形成. 人类历史关于法律的最早记载最早可以追溯到古代埃及,那个时代的法律条文写在纸草上或皮革上因不好保存而未流传下来. 在中国,原始社末期,已经产生了各种法律具体内容的雏形,有的是比较完备的规范法,将原始习惯转化为法律. 根据我国建国以来对法律的主流观点,法律是由社会经济基础决定的,由国家制定和认可,并由国家强制力保证实施的强制性规范.因此法律和国家是密不可分的.国家由一个一个的个体,即人组成,在这个共同体内,大家共同服从由公共强制性法律所规定的外部限制,这个外部限制即是法律.根据康德的说法,对所有人来说,首要的责任就是联合起来进入法律状态. 同时,“国家是由许多人依据法律组织起来的联合体.” 国家制定法律,同时,国家又必须服从法律,只有这样,才能形成“法治”国家,才能维护国家的长治久安.
二、权力与国家的关系
关于权力来源,有影响力的说法有暴力说、天赋神权说、君主说、经济决定说等. 暴力说认为,权力是以强凛弱,弱肉强食,用强势力打击弱势力的主要手段；天赋神权说认为权力是上帝或者神赋予给某些人的,谁得到了这种授予,谁就有权力；君主说认为权力属于君主或者得到君主授权的人；经济决定说认为在私有制社会,经济决定上层建筑,经济决定了阶级的产生,谁取得经济上的优势,谁就有了阶级上的优势,谁就是统治阶级,谁就有权力.以上四种学说都反映了一个共同的问题,即是权力源于强者和弱者的存在,也即统治者和被统治者的存在,源于利益的冲突.正如有人说,权力源于社会的利益冲突和势力差异. 而盖尤斯认为“一切权力都是从人民来的.皇帝的命令何以有法律的效力呢?因为皇帝的地位是人民给他的；官吏为什么有权力呢?因为人民通过《国王法》中的一段话把他们自己的全部权力授予了他.” 权力是与人类社会同时产生的.在国家产生之前,权力是单纯的维护社会秩序,这主要体现在原始社会其之前的时期.国家产生之后,权力不再是单纯的维护社会秩序,权力已成为维护国家稳定的暴力工具.法学家凯尔森认为,权力是国家的的一种要素,即国家由一片领土、一个整体意义上的人民及一个权力组成；而“人民所从属的那种国家权力不过是法律秩序的效力和实效,而领土的和人民的统一性就是从这一秩序的统一性中引申出来的.” 国家,是经济上占据统治地位的阶级进行阶级统治的工具.阶级性是国家的根本属性.而统治阶级维护期统治地位的主要手段就是运用权力.从这个意思上说,权力既有暴力性也有阶级性.由于阶级性是国家的根本属性,所以,权力的运用就有了土壤. 三、法律与权力的关系
法律和权力是国家维护期稳定,统治阶级维护其统治地位的两个手段.从这个层面上说,法律和权力的功能是相同的.但是,法律和权力还有相互冲突的一面,即权力的运用需要法律来调控,否则权力就会像洪水猛兽,肆意侵蚀老百姓的利益.权力和法律的关系主要表现在它们相互渗透.权力来源于法律的授权.
法律是对权力进行调控.首先,法律的规定赋予权力的产生,法律是评判权力的行使是否受欢迎的标准；其次,法律确保权力行使的强制有力性,是权力行使的依据；最后,对滥用权力的行为,法律进行限制甚至是惩罚.
四、权力被滥用的根因
首先,是法律无能为力.法律,是统治阶级意志的体现.列宁指出：法律就是取得胜利,掌握政权的阶级的意志的表现. 马克思、恩格斯在《共产党宣言》中揭露资产阶级法的本质时指出：你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志.这些名言都说明法律是统治阶级意志的体现.也正因为如此,法律在制度时,是从保护统治阶级的利益出发的.中国是社会主义国家,法律反映的是人民的意志,从这个意义上讲,我国的法律是先进的,是科学的.我国的法律制度日趋完善,我国的法律体系有宪法,民法,刑法等根本法和基本法,还有随着时代的发展而相继出台的新兴法律,如《证劵法》、《保险法》等等.可以说,从成文法的角度讲,我国的法制还是比较健全的.然而,法律制定出来以后,是否得到严格的执行,这就涉及到法
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孟德斯鸠曾说“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一种经验.有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”,“要防止权力的滥用,就必须以权力制约权力”
其次,是权力集中在少数人手中.在国家产生之后,权力就集中到少数人手里.根据行使权力的主体是否是国家工作人员,将权力分为公权力和私权力. 公权力是国家公务人员在执行职务时行使的权力,私权力是社会组织为了维护本组织内部的稳定,对该组织成员行使的权力,如学校的领导对学生进行管理.在经济发达,物质富有的今天,无论是公权力还是私权力都容易滋生腐败.乌坎事件反映的公权力在地方被某些掌权者滥用,官商勾结滋生腐败.中国的腐败问题出现在各行各业,最严重的应该是政府部门.这里举一个例子,某公安局某派出所有民警十一人,其中所长一人,副所长三人,辖区内有宾馆二十几家,有游戏厅若干家.由于这些都是娱乐场所,属于特种行业,派出所有权监督其经营,以保障没有非法活动,比如色情服务,比如赌博行为.这些娱乐场所要经营,就必须向派出所的每一位民警送红包,领导大红包,普通民警小红包.送过之后,派出所就不会去查,无论里面是否有色情服务,是否有赌博行为.这样的个案也是中国社会的一种普遍现象.它鲜明地说明了为什么权力会被滥用：因为法律给了当权者合法的外衣.
为什么官场容易滋生腐败呢?腐败是一个政治过程,是一片土壤,在侵蚀着沾染到它的人的思想和肌体,纵然有出淤泥而不染的决心,也难逃其漩涡,最后随波逐流.导致这种随波逐流的根源有三,一是官大一级压死人的等级制度的存在,有学者将这称为“官场控制术”；二是团结力量,扩大势力范围,这被称为“官场归训术”；三是个人生活改善的迫切要求. 正式这是你需我求的互动效果,导致权力在少数人手中发挥着魔法般的作用,呼风唤雨,最后买单的是普通老百姓.乌坎事件中村民因为土地买卖问题,财务问题,选举问题而与掌握权力的政府发生如此强烈的斗争,不是他们政治思想不对,而是因为他们的权利被掌握权力的少数人剥夺了.
权力被滥用,包括权力被有权者滥用和被无权者滥用.最严重的腐败问题主要是由有权者滥用权力导致的.
权力为什么会被滥用,因为有官场的存在,因为法律对官场约束的软弱性.“官场”并不必然导致腐败,然而,如果缺乏合理的正式制度与监管,它必定成为腐败的温室.当“关系”成为日常生活中最重要的一部分,当腐败成为一种日常实践,我们的法律是否还有能力控制腐败?
“官场”滋生腐败的关键在于它衍生出一套非正式制度,而这套非正式制度不是支持着正式制度的实现,相反却导致了正式制度的失效.它催生的三个直接后果是：第一,权力被集中在某些少数人手中,权力的行使变得因人而异,缺乏监督；第二,行政系统中的个人必须向“官场”、“关系”、“权力”臣服,丧失了反抗不合理政治决策和权力行使的能力,一个巨大的利益共同体得以形成；第三,形成了腐败的动力学机制,腐败具有了“合理逻辑”.最终,“官场”具有两副截然不同的面孔：出现在世人面前的是正式制度和国家政治,是人们的希望所在,它有价值、有理想,反对腐败,关注民生；而暗夜里的“官场”,是人们所深恶痛绝的,它丧失了价值,背弃了理想,它讲的是利益、位置、同盟和个人前途.
第三,缺乏有效的监督机制.权力的行使,缺乏监督机制,在我国,是导致腐败的最重要的原因.法律虽然对权力进行了种种限制,但是,司法者和执法者在运用权力的时候,往往和被监督者有着某种利益上的牵连,从而使得法律对权力的监督流于形式,缺乏实质有效性.乌坎事件中,政府部门几年来在当地居民不知情的情况下将3200亩土地陆续贩卖,卖地款项达七亿多元人民币,而补助款只有500元,其余全部被当地官员私吞.是什么给了政府如此大的胆子?这是一个引人深思的问题.
我国的法律在制度上应该是比较完善的.吴邦国在十一届全国人大四次会议上作全国人大常委会工作报告时说,一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成.到2010年底,中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件. 然而法制的完善,不代表法治的完善.中国几千年的历史文化,“人情”已经成为根深蒂固的思想,要从“人治”完全过渡到“法治”,还是一个漫长的过程.处于法治发展过程中的中国,法律的权力制约的无奈和流于形式,面对权力过于集中,而缺乏监督的现实,人们看到乌坎事件的发生,除了想到这只一种必然外,还要思考的是,如何不再让“乌坎”重现? 五、法律对权力制约措施的新思考
对权力的制约,是一个古老而难解的问题.资本主义国家,实行三权分立,社会主义国家实行民主集中制.通过权力机构内部的的权力制约机制和外部的权力监督机制来达到防止权力滥用,维护社会稳定的目的.比如,在我国,除了法律制约权力之外,还有诸多监督部门,如检察院、纪检等.但是,由于权力是靠人去行使的,而人性是由私欲的,当掌握监督权的权力人去行使对其他掌权者的监督权的过程中,倘若敌不过糖衣炮弹的诱惑,监督也就成为一纸空文.
关于如何限制权力的滥用问题,我们需要做的首要任务是如何破坏权力的内在动力性,使得权力只能在合法的范围内行使.
(一)在掌权者内部进行权力均分
堡垒最容易从内部攻破.要防止权力滥用,保障权力在
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