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摘 要：请愿权是现代法治国家的人们对于国家政治设施或其本身权益,向民意机关或行政机关陈述其愿望或者意见,请求国家机关作为或不作为之权利.请愿制度是当今很多国家施行的权利保障制度,是各国制定诉讼程序性规则的基础性制度.俄罗斯的请愿（обращение）制度立足于俄罗斯联邦宪法,具有宪法性基本权利的请愿权是俄罗斯诉权的基础,包括建议权、声明权和申诉权.俄罗斯的权利多元救济制度中的请愿权制度,与世界各国权利救济发展趋势大体一致,可以说基本是成功的.这对处于改革阶段的中国具有一定的启示意义.
关 键 词：俄罗斯；基本权利；请愿制度；请愿权
作者简介：哈书菊,女,法学博士,黑龙江大学法学院教授,黑龙江大学法学院博士后流动站研究人员,从事宪法学与行政法学、诉讼法学研究；李洪波,男,黑龙江大学社会科学处副研究员,从事民法学研究.
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基金项目：黑龙江省哲学社会科学规划项目“人本视域中的民事诉权保障研究”,项目编号：10C036；黑龙江省哲学社会科学规划项目“发回重审制度调研报告”,项目编号：12B076；黑龙江省教育厅人文社会科学项目“民事诉讼与行政诉讼交叉问题研究”,项目编号：12522210
中图分类号：D911文献标识码：A文章编号：1000-7504（2014）02-0001-06
请愿制度是现代法治国家普遍采用的保障权利的制度.2006年俄罗斯联邦颁布的《俄罗斯审理公民请愿的规则》中详细地规定了俄罗斯公民的请愿权制度.该规则为俄罗斯公民有效地保护自己的合法权益提供了制度性基础.
一、俄罗斯请愿制度的历史溯源
溯其本源,请愿制度源于1215年英国《自由大宪章》有关请愿权1的规定.所谓请愿权,是指“人们对于国家政治设施或其本身权益,向民意机关或行政机关陈述其愿望或者意见,希求国家机关作为或不作为之权利”[1]（P266）.请愿权的权利主体一般为非特定性主体,可能是与请愿事项有直接利害关系的“利益人”,也可能是与请愿事项没有直接利害关系的“非利益人”；请愿涉及的事项非常广泛,大到国家政策、法律法规、人权问题、公共福利,小到与请愿人自身利益相关的事项；请愿的主管机关可以是立法机关、行政机关与司法机关或者其他特设机关.因此,可以说,具有宪法性基本权利的请愿权是俄罗斯公民诉权的基础,是为实现“第一权利”的一种程序性权利.
二战后,许多国家的宪法都对“请愿权”作了明确的规定.据统计,到1976年,在有效的142部宪法中有69部规定了请愿权.[2]（P51）20世纪80年代以来,又有许多国家的宪法中确定了公民的请愿权,如1987年韩国宪法第26条、1991年罗马尼亚宪法第47条、1991年德国宪法修正案等.请愿权除了被载入各国的宪法,还得到许多国际人权公约的确认.如1945年的《联合国宪章》、1965年的《消除一切形式种族歧视国际公约》和1966年的《公民权利与政治权利国际公约任择议定书》.另外,1950年的《欧洲人权公约》、1969年的《美洲人权公约》和1981年的《非洲人权和民族权宪章》等区域性国际公约中也对请愿制度进行了明确规定.
俄罗斯公民的请愿权制度最早可以追溯到解体前的苏联时期.1968年苏维埃联邦共和国颁布了《审理公民建议、声明和申诉的规则》1.尽管《审理公民建议、声明和申诉的规则》中没有直接使用“请愿权”一词,但该规则中的“建议权”、“声明权”、“申诉权”等内容的实质可以说就是请愿权.该规则先后经过1980年和1988年两次修改、补充,但这两次修改和补充都只是在具体操作内容上进行改动,实质内容并没有被触及.苏联时期三个版本的《审理公民建议、声明和申诉的规则》都规定：“公民向国家和社会机关提出建议、声明和申诉,是实现和保护个人权利、巩固国家机关和居民联系的重要方式,是解决当前和将来国家的、经济的和社会文化建设问题的最重要的信息源泉.公民请愿有助于巩固对国家活动和社会组织的监督检查,是劳动者同懒散的、官僚主义的和其他工作中的不足作斗争而参加管理的形式之一.”2这就意味着,俄罗斯公民的请愿制度,实质是指俄罗斯公民心中有所期望,而向有可能实现这一期望的国家机关、地方自治机关和公职人员提出请求和表达意愿的制度.不难看出,此时俄罗斯的请愿制度以“权力救济”为其基本功能,强调的是对于“权力”的维护,忽视对“权利”的救济.
“俄罗斯联邦宪法在俄罗斯全境具有最高法律效力、直接作用并适用.俄罗斯联邦所通过的法律和其他法律文件不得同俄罗斯联邦宪法相抵触.”苏联解体后,俄罗斯以宪法规范的形式确定了“国家保护人和公民的权利与自由”,“每个人都有权以法律未予禁止的一切方式维护其权利和自由”.其中,包括公民的请愿权.“俄罗斯公民有权亲自请愿,以及向国家机关、地方自治机关提交个人的和集体的请求.”可以说,俄罗斯公民的请愿权是一项公民基本权利,俄罗斯是在宪法规范的层面对请愿权予以确认的.俄罗斯公民的请愿权也是一项程序性基本权利,即当俄罗斯公民的其他法定权利受到侵害时,俄罗斯公民有权要求国家有关机关给予救济,以使其他法定权利能够得以实现,获得确实保障的权利.俄罗斯“保障对每个人的权利和自由提供司法保护”；俄罗斯公民“对国家权力机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和行为（或不作为）,可以向法院提出诉讼”；“每个人都有权根据俄罗斯联邦的国际条约诉诸维护人权与自由的国际组织,如果现有受法律保护的所有国内手段都已用尽的话”3.尽管在1993年,俄罗斯“人权”宪政原则就已经确立,但直到2006年《俄罗斯审理公民请愿的规则》的出台,才在法律层面宣布1968年、1980年、1988年的《审理公民建议、声明和申诉的规则》作废,将立法宗旨明确为：“是调整有关俄罗斯公民为实现俄罗斯宪法所保障的对国家机关、地方自治机关的请愿权相关的法律关系,并且规定了审理公民对国家机关、地方自治机关和公职人员的请求的程序规则.”这标志着请愿制度从“权力救济”模式向“权利救济”模式的转换.二、俄罗斯公民请愿权实现的基本方式
俄罗斯公民的请愿权主要是通过行使建议权、声明权和申诉权等方式来实现的.一般认为,请愿权主要是公民向国家机关、地方自治机关和公职人员提出书面的建议、声明或者申诉的权利,同时,也包括公民以口头的方式向国家机关、地方自治机关提出请求的权利.俄罗斯公民请愿权实现的基本方式是建议、声明和申诉等.其中,“建议”是指为了完善法律和其他规范性文件、规制国家机关和地方自治机关的活动、发展社会关系、改善社会经济和其他范畴的国家和社会活动而由公民提出的意见；“声明”是指俄罗斯公民为了实现宪法性权利与自由以及为了保障他人的宪法性权利与自由而提出的请求,或者报告有关行为违反法律和其他规范性法律文件以及国家机关、地方自治机关和公职人员在工作中的不足,或者是对上述机关和公职人员提出批评；“申诉”是
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