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分析外交政策最困难的问题是确定政策的制定和影响者是如何使政策出台的.这个问题在很多国家都是难以完成的,对中国来说尤其如此,因为中国的诸多外交和安全政策的制定对外界来说是封闭性的,保持着高度的不透明.可以肯定的是,中国比过去更开放,更多元了,但是,当我们有新的机会去研究和了解中国如何制定外交政策时,一些新的挑战也浮现出来.随着中国在全球地位的日渐重要,更好地了解经济因素对中国外交政策制定的复杂影响也给研究人员提出了机会和挑战.

除了政府外交部门的工作人员,影响外交的因素还包括 党内力量和军队,以及其他期望对外交政策构成影响的力量――国有企业、金融机构、能源公司、地方政府、研究机构、媒体和网民都对中国的外交政策产生了重要影响.下面,我们将主要介绍经济部门对中国外交的影响力.

商业部门―― 控制与海外扩张

迅速在海外崛起的中国国有企业已经成长为影响外交政策的重要力量.尽管这些商业部门对外交政策的影响还不是决定性的,仍处于边缘地位,但观察家们认为,商业活动对中国外交政策的影响呈现日渐增大的趋势,特别是在中国经济优势影响明显的

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海外地区,国有企业的影响力更是不容小觑,在这些领域,中国对国有企业的依赖性非常明显,更多地通过经济手段对相关的外交安全事务做出安排.

支持海外企业的扩张也符合中国的国家利益.海外企业对投资区域的战略控制十分突出,因此,这些企业无论是国有还是私营,或者是政府控制的,都将对外交政策产生很大影响.在海外投资的中国国有企业从级别上说比 企业甚至地方企业都要低,但获利的压力也促使它们不断地要求政府在对外关系处理上不能过于狭隘,不顾及他们的利益.从这个意义上说,海外中国企业对中国国家利益的界定有着特殊的影响.

控制下的海外大企业与北京的政治高层有着非常紧密的联系,特别是一些战略地位突出的部门,比如石油、采矿、核能和国防工业,这些企业和小企业相比能量十分惊人.比如,中国能源安全政策规划就明确了国有企业对外交政策的影响,这是因为能源企业的领导本身就有很强的 背景,他们在外交政策的制定中有一定的话语权.在国家召开外交会议的时候,这些具有一定专业技能和职业背景的国企高管会被邀请前往问策.

中国的企业领袖和政治领导人有着难分难舍的共生关系.在制定决策的过程中,很难界定他们的身份究竟是企业领袖还是政治领导人.一方面,至少从理论上说企业在政治权力面前处于从属地位,他们需要在海外投资领域获得政府的支持.比如,作为央企的中石油和宝钢集团,它们的企业高管都是由 组织部门任命的.很多国企领导有部长或副部长头衔,或者享受着相同的待遇,或者直接是 政治局委员.


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中国对外援助和投资项目常常包括规模巨大的基础设施,这些项目的背后是中国国有银行在资金上的鼎力支持,建设则由海外国有企业直接承担.另一方面,中国的政治领导也离不开在海外成功运作的巨型国有企业的贡献――这些企业控制的财富规模极其庞大,雇佣着数十万人,为国库提供六分之一的财政收入.

由于面对着世界强大的竞争对手,为了方便,中国的企业高管(无论是国有企业还是私有企业),都与政府高官保持着密切交往.当然,除非他们的利益与外交政策息息相关,高管们是不会主动在政策制定中扮演重要角色的.在重要的行业,比如能源和食品安全领域,中国政府常常会邀请企业代表参与相关的外交活动.


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中国石油企业与政府存在复杂的共生关系,过去5年来,中国外交部的两位高官便是在中国石油任过职的高管.一些有影响力的外交官通常会支持大型企业与外交利益保持一致,而这些企业也显示它们有能力完成国家分配的重要任务.

中国发改委的能源安全战略就是基于油气资源的保障性供给的.中国海军高层认为,军方的参与是保障自然资源供给畅通的必要途径.中国外交政策受这些石油企业的影响非常巨大,而他们的背后是来自 的支持――比如国家补贴和各类资源的源源不断的输送.中国省市一级的政府和私有企业很少有能力对外交产生直接影响,但是当出口到日本的饺子含有杀虫剂的时候,他们对外交的影响力就显示出来了,国家的外交政策毫无保留地与企业站在了一起.

即便企业无心影响国家的外交政策,他们在国际交往中的各种表现也会不可避免地影响到中国的对外关系.1999年,中国政府宣布“走出去”战略,鼓励企业对外扩展,到现在为止,中国企业对外投资规模已经超过了1780亿美元.2007年,中国中冶进军阿富汗最大铜矿――艾娜克(Aynak)铜矿,就是对阿富汗外交取得的成果之一.中国承诺将向阿富汗投资35亿美元,帮助这个国家发展能源、铁路和医疗卫生事业,刺激该国经济发展,使该地区早日走向稳定,这些手段拉近了中阿两国的距离.

中国高层对外访问中常常要去看望中方企业,或者带着企业团与当地签署合作协议.三大石油企业――中石油、中石化和中海油就是参与高层外交的受益对象.2005年元月到2010年7月, 超过一半的访问活动都要至少带着这三家企业中的一家前往,其目的和石油天然气资源分不开.胡对澳大利亚、巴西、加蓬、日本、哈萨克斯坦、尼日利亚、菲律宾、沙特、越南访问中,都与对方签定了能源的供应、开发和资产交换方面的协议.这些协议的签定不仅为将来的政治领导人和外交部门的活动创造了条件,也为企业高管提供了机会.

金融机构――强有力的支持者

两大政府主导的金融机构――中国进出口银行和国家开发银行在支持海外中国企业的商业活动中起到了十分关键的作用.中国进出口银行的任务是贸易拓展,国家开发银行则重在支持经济发展和基础设施建设.两大银行的利益也有部分重叠,他们都是中国“走出去”战略背景下的信贷机构,比如进出口银行为出口提供信用和担保,进出口银行和国家开发银行都为基础设施和资源开采项目提供贷款,贷款目标主要是中国的石油、采矿和电信企业.

作为对外援助的惟一金融机构,进出口银行在向外国政府提供优惠贷款方面发挥着不可替代的作用.作为中国政府重要的政策性金融机构,进出口银行与中国对外投资贸易政策有着直接联系.相比较而言,国家开发银行更侧重于发展.过去,国开行行长的行政级别是部级,他同时还是 政策研究办公室成员,在制定与发展有关的政策中起到了关键的作用.2007年,国开行组建50亿美元的中非发展基金,目的是向与非洲有关的盈利性商业项目贷款.2008年9月,国开行不再是政策性银行,但该行继续保留着政策研究职能,业务焦点也仍集中在经济发展上.

能源企业――外交政策的工具

近年来,中国的石油企业对外交政策正发挥着越来越大的影响.比如,中海油在中国与东南亚国家在南沙群岛,以及中国与日本的东海钓鱼岛纠纷中,都扮演着非常重要的作用.2005年,中海油选择了几家越南和菲律宾石油公司联合对南沙石油资源进行研究,菲律宾总统阿罗约称赞这是一个历史性事件,它将有利于南中国海局势逐渐从冲突走向合作.

2004年,中海油与菲律宾石油企业签署合作协议;2005年,中海油的合作对象扩展到越南.相反,中海油于2004年在中国东海开发春晓油田时并没有和日本打招呼,进而引起一场外交风波,自此,中日东海石油开发僵局一直持续了4年,直到 访问日本,与日本首相福田康夫签署搁置主权争议、共同开发的协议,这一僵局才被打破.现在,我们还不清楚这些石油企业是否已经被中国塑造成外交政策的工具.

有时候,中国企业的活动表面上看与国家目标有不一致的地方.中石油和中石化对苏丹投资激起了西方政府和国际人权组织的谴责.他们指责中国政府支持未能处理好达尔富尔地区种族冲突的苏丹政府.2007年,中国发改委将苏丹从石油直接投资国名录中删除,但中石油和中石化又开始购买苏丹石油资产以达到间接投资和控制的目的.

中国一方面被指责向苏丹出口武器,而石油企业在苏丹的活动又使国际人权组织的不满更为强烈,他们谴责中国在搞“种族灭绝奥运会”,将对中国的反对升级到对2008年北京奥运会的诋毁上.上面的例子说明,能源安全是优于外交利益的,能源企业的活动具有独立性,有时候会与外交政策不相一致.

中国核工业集团在巴基斯坦的核工业发展中长期发挥着重要的作用.作为合作项目,中核集团帮助巴基斯坦恰希玛(Chashma)核电厂建成了原子核的核心部件.2004年,中国加入核供应国集团(NSG)――这是一个通过控制核技术和核原料实现控制核武器扩散的组织.为了与NSG目标一致,中国向中核集团施加了压力,不允许向巴基斯坦出口两个以上的核反应装置.在美国决定放弃帮助印度发展核能力的同时,中国政府也表示愿意阻止中核集团可能出现的“无意识”的不安全行为.

其他公司――博弈的重要筹码

中国是世界上最大的铁矿石进口国.铁矿石用于炼钢以支持铁路、自动化、油气和建筑行业,推动中国经济发展.中国钢铁工业协会(CISA)从传统上看是整合国内铁矿石购买能力的主要机构,同样,协会与海外铁矿石巨头在每年的矿石进口价格谈判中也发挥着重要作用.从这个意义上说,该协会被看成是向国内供应铁矿石的真正来源.协会与澳大利亚矿石供应商在价格问题上的纠结已经成为影响中澳关系的重要因素.

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2009年,中国由于感受到谈判的艰难,挖出了四名受雇于力拓矿业集团的间谍.其中,澳大利亚公民胡士泰被判入狱10年,罪名是受贿和盗窃商业机密.之后,中澳铁矿石谈判的间谍风波告一段落.中国官员同时也向澳大利亚政府施加压力,要求澳政府介入两国的铁矿石价格纠纷.中国的系列举措表明,为了经济发展,它宁可承受与国际伙伴关系闹僵的风险.

对中国外交有很大影响的企业除了资源类企业外,其他行业,如建筑企业,在中国对发展中国家,特别是非洲国家施加影响中有不可替代的作用.由于对非建设项目越来越多,加强保障在非洲的中国建筑工人的生命安全已经成为中国外交的一大头疼问题.2005年到2008年,中国对非工程项目收入翻了3倍,相应的,中国在非工人和技术人员增加了2倍,达到12万人.中国工人在非洲也难免遭被绑架和杀害的命运,主要集中在安哥拉、喀麦隆、埃塞俄比亚、尼日尔、苏丹和赞比亚.由于中国人的安全措施需要取得当地警方和保安公司的支持,中国企业的安全能否得到保障令人非常担忧.中国外交部对多起针对中国人的恐怖行动表明了态度,要求当地政府采取行动.2009年,北非的中国工人遭遇基地组织的武装袭击,据称,这一恐怖行动与新疆东突活动有关.

观点

1.在中国经济优势影响明显的海外地区,国有企业的影响力更是不容小觑,在这些领域,中国对国有企业的依赖性非常明显,更多地通过经济手段对相关的外交安全事务做出安排.

2. 控制下的海外大企业与北京的政治高层有着非常紧密的联系,特别是一些战略地位突出的部门,比如石油、采矿、核能和国防工业,这些企业和小企业相比能量十分惊人.

3.很多国企领导拥有部长或副部长头衔,或者享受着相同的待遇,或者直接是 政治局委员.在一些战略领域,国有企业通过国家间重要的商业合作获得巨大的利益.

4.中国发改委的能源安全战略就是基于油气资源的保障性供给上的,中国外交政策受石油企业的影响非常巨大,而他们的背后是来自 的支持――比如国家补贴和各类资源的源源不断的输送.

5.中国的政治领导也离不开在海外成功运作的巨型国有企业的贡献――这些企业控制的财富规模极其庞大,雇佣着数十万人,为国库提供六分之一的财政收入.

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