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2014年1月28日,时常主持听证会的资深国会参议员鲍卡斯坐到了被质询的位子上.面对参议院对外关系委员会全体成员,他以新任驻华大使提名人身份接受听证.虽然听证会以及其后的参议院投票都十分顺利,但鲍卡斯本人在会上的坦言“我并非中国问题的真正专家”,还是被媒体和公众揪住不放.事实上,针对奥巴马在驻外大使提名上“政治任命”的批评已然不绝于耳,而鲍卡斯的这句实话显然有几分火上浇油的意味.
奥巴马卖官鬻爵?
鲍卡斯的提名事实上是奥巴马第二任期以来一系列外事团队调整的一部分.几乎同期,有多位驻外大使职位都迎来了新人选,这些人也都需要一一在国会参议院“过堂”.在听证环节,纰漏最大、被媒体广泛批评的两位当属奥巴马提名的驻挪威大使乔治祖尼斯和驻阿根廷大使诺亚马梅特了.前者是为奥巴马连任筹集130万美元的酒店高管,后者也为奥氏连任筹措了50多万美元,虽然两人都曾为奥巴马竞选连任立下汗马功劳,但由于他们对即将赴任的国家知之甚少,不免惹来闲话,让奥巴马有卖官鬻爵之嫌.
根据统计,奥巴马从第二任期以来共提名了85位驻外大使人选,其中有48位属于所谓的“政治任命”,约占56.5%；如果把奥巴马上任五年多来全部任命的驻外大使算在一块, “政治任命”也占到了37%.事实上,这种类似于“分赃”式的“排座次”,在美国竞选政治的语境下,也属于总统时常为之的惯例事项.一般而言,总统当选、就任后都会利用提名大量官员的机会回馈竞选中的盟友与金主.当然,这种回馈也会遵循一定逻辑,比如在一些涉及关键政策或具体事务的职位上,总统往往会选择相对熟悉情况、甚至较为专业的政治盟友出
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对比历史数据,37%的“政治任命”,这个数字如果能够保持到奥巴马任期结束,就不算太过分,至少在福特和里根在任期间,这个数字都超过了38%.不过即便如此,公众对于奥巴马“政治任命”中的草率仍旧无法释然,共和党阵营也借机展开了一系列奥巴马无所作为的宣传攻势,甚至还别出心裁地抛出了所谓“出任大使的傻瓜指南”.按照这个“指南”,任何希望成为美国政府驻外大使的人首先得为奥巴马的竞选筹集数十万美元捐款,然后在地图上找一个自己满意的国家,并通过网站了解一下该国家的基本情况,最好去一趟,哪怕一天也行,以确保在听证会上不会太过露怯.
既然不是历史首例、前任总统也曾这样安排,为什么对于奥巴马,公众会产生如此负面的反应呢?这是因为,即便奥巴马与里根在“政治任命”方面的“建树”相差无几,但里根的故事毕竟发生在上世纪80年代.对于普通公众而言,30年的跨度使二者几乎没有什么可比性.同时,自2010年以来,在华府分立状态下,奥巴马的窘况很容易在公众舆论中形成所谓的“落水狗效应”.对于任何一条奥巴马阵营的负面新闻,公众往往都会不假思索地相信,并直接将之列为奥巴马政府低能无效的又一佐证.更为不利的是,奥巴马“政治任命”的个别人选的确太令人失望了.就在鲍卡斯获得参议院批准的四天后,美国著名电影明星秀兰邓波儿离世.当回顾这位童星的一生时,人们会发现她在福特和老布什时代曾先后出任美国驻加纳和斯洛伐克的大使,而邓波儿本人凭借个人能力证明了这两次“政治任命”的正当性.相比于奥巴马提名的那些金主,共和党提名的邓波儿似乎与其形成了强烈反差.这也暴露出奥巴马上任以来始终存在的一个重大隐患：作为一位在华府或联邦决策圈根基很浅的总统,他得以依靠的执政团队极其匮乏.从过去五年的情况看,奥巴马的身边人大概是三部分人,一部分是克林顿时期的老将,一部分是短短四年在国会中的相识,另一部分则是芝加哥崛起时的老班底.而进入摆脱“对手内阁”阴影的第二任期后,真正左右奥巴马决策的基本就剩下最后一部分人了.这部分人大都相对资历与经验有限,甚至远离华府决策层,于是也就可以想象奥巴马阵营能够联系、并承诺奉赏的捐款人是哪些了.
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“总统特使”齐聚东北亚
2013年12月,美国前总统肯尼迪的女儿卡罗琳肯尼迪抵达东京履新,就任新一届驻日大使.至此,东京方面时隔三年后终于迎来了又一位美国政坛上的知名人物.从历史经验上看,二战以来的17位美国驻日大使中,至少有9位属于“政治任命”.2009年,刚刚上任的奥巴马提名为其竞选筹款立下汗马功劳的加州律师约翰鲁斯担任驻日大使,不但引发美国国内的一片批评,东京方面也因鲁斯“一穷二白”的政治资历而颇有微词.如今由肯尼迪总统的千金担任驻日大使,某种意义上大有修补美日关系的意味.
事实上,作为肯尼迪家族代言人的卡罗琳,始终是奥巴马的重要支持者,特别是在2008年民主党初选中,肯尼迪家族抛弃希拉里、倒向奥巴马,也与卡罗琳不无关系.不过正是由于卡罗琳与希拉里的交恶,导致了卡罗琳在奥巴马第一任期,由于希拉里出任国务卿的缘故,始终无法得到相应的政治回报.而2013年希拉里刚一卸任,奥巴马旋即提名卡罗琳出使日本.就奥、卡两人的密切关系判断,这位新大使的确可以更为直接地表达总统意愿、代表总统管控美日关系.
同样的故事也发生在3月到任的驻华大使马克斯鲍卡斯身上.虽然凭借72岁高龄刷新了中美建交以来驻华大使的年龄上限,但作为“政治任命”的驻华大使,的确可以更为直接地与总统互动.鲍卡斯本人与奥巴马在国会参议院共事四载,并在奥巴马入主白宫后成为国会山上推进全民医疗改革的关键人物之一.同时,鲍卡斯视如己出的立法助手吉姆梅西纳后来也成为奥巴马的座上宾,并在奥氏2012年的连任竞选中充当了操盘的经理职务.他们与奥巴马的密切互动,显然强于前两位驻华大使――共和党对手洪博培和希拉里盟友骆家辉.换言之,鲍卡斯虽然不是“中国问题的真正专家”,但他足够最大限度缩短中美关系之间的反射弧.
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值得注意的是,有消息称,奥巴马正在考虑提名驻韩大使的新人选也将是一个“政治任命”.按照历史经验,美国驻韩大使往往多为职业外交官,二战以来的21位大使中仅有3位是“政治任命”.据悉,这位新人选将极可能是现任国防部办公室主任马克利伯特.41岁的利伯特是学国际关系专业出身,曾在北京大学学习中文,被认为是华府熟悉中国、日本事务的新生代.1999年起,利伯特曾先后为多位民主党籍国会参议员担任助手,几经辗转,在2005年被新任参议员奥巴马雇佣为外交政策顾问,并直接参与了奥氏2008年的总统竞选.奥巴马上台后,利伯特最初被雪藏于国安会,2012年才出任了分管亚太安全事务的助理国防部长,并于2013年5月调任现职.如果他一旦被提名并出任美国驻韩大使,一定是美国派到东北亚地区的又一位可以直通白宫的总统盟友.
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如果利伯特获任,中国、日本、韩国三国的美国大使将全部属于“政治任命”,加上美国驻俄罗斯大使迈克尔迈克法尔也是教授出身,与奥巴马关系甚好,这样东北亚地区三个主要国家以及与其毗邻的俄罗斯的美国大使,俨然像是奥巴马派出的“总统特使”.
虽然在首脑外交、峰会外交盛行的今天,驻外大使很多时候只能扮演起总统传声筒的角色,其人选更不能牵动大局,但在奥巴马政府重返亚太的大背景下,美国在几个重要的东北亚国家的大使都是可以直接“传声”到白宫的 “圈内人”,这无疑显露出美国对该地区的空前重视,也预示着其重返亚太、介入东北亚步伐的新一轮提速.
（作者为中国社科院美国研究所助理研究员）
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