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“条”与“块”,作为垂直管理两端的“利益攸关者”,应设身处地进行换位思考和换位体验,以法治化为取向,以公开化为保障,将二元管理体制统一于公共服务.

1999年1月1日,省以下垂直管理――一个新的词组、更是一种全新的行政管理体制,正式登台亮相.工商行政管理系统作为首批“试水者”之一,省以下机关的人财物管理,实现了从地方政府的“块块管”到上级主管机关“条条管”的转换.

这一天,或许对于中国行政管理体制来说,也具有不同往常的“分水岭”意义,因为：在此之前,海关、商检、国税、烟草专卖、金融等系统,实行的都是中央垂直管理体制；在此之后,质检、药监、国土等系统,实行的都是省以下垂直管理体制.

怎样写好行政管理体制论文
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10年前,省以下垂直管理在争议中启动运转；10年中,其在“条”与“块”的摩擦中走着磨合之路；10年后,当更加理性地前行.

中国式的治理取向

从20世纪80年代中期开始,伴随着经济体制改革的快速推进,中央政府首先通过向地方大幅度下放经济管理权限的方式,来昭示集权式管理体制的松动,地方政府逐步拥有了更多的与经济发展需要相匹配的管理权限.正是基于对“放权搞活”、“放权让利”趋势的认识和把握,当改革开放20年之际的1998年底,中央政府推出“省以下垂直管理体制”来上收机构管理权时,立即招致了各方的不解和对缘由的追问.

当初,最堂皇的理由见于官方文本的公开表述,即：实行省以下工商行政管理机关垂直管理,对于建立健全与社会主义市场经济相适应的工商行政管理体制,进一步加强市场监管和行政执法,维护良好的市场秩序,促进国民经济健康发展,具有十分重要的意义.

但同时,在民间有一则流传的“传闻”：即当时的国家工商行政管理局,曾在全国范围内作过一次非正式调查统计,发现因“严格执法”而遭“调整”的地方工商局长中,没有省级局长；有地市级局长、但不多；而县、区级局长,则相对较多.而这是否就是选择“省以下垂直管理”体制的“隐情”呢

我们不必对官方表述作反向思考,也无需对“传闻”加以求证.因为中国有几千年集权管理的传统,加上与计划经济体制相吻合的行政管理惯性的延续,因而在建立与市场经济体制相适应的行政管理体制的过程中,面临着极其纷繁复杂的矛盾和问题,需要在实践中探索适合自身国情的国家治理之路：

一方面,是中央编译局俞可平副局长所认为的,即中央政府通过既定的以“条”为主的垂直管理和以“块”为主的横向管理,来实现对国家的有效治理,这也是明显区别于西方国家治理模式的中国式的治理格局之一.

另一方面,是根据实际的动态和应急、应时之需,对行政管理体制作出的相应调整,主要体现在行政管理的具体选择上,比如对问题多、事故多、矛盾多、社会反响多的部门(系统)的“加强管理”上,就更能体会到具有明显的中国式的治理取向：一曰升格,飞机事故多了、央税收秩序乱了、环境质量差了等则在中政府的层面上,把相应的管理机构进行行政级别上的升格,向全社会释放“重视”和“加强”之意；二曰垂直管理,市场管理失范了、土地审批无序了、商品质量问题突出了等则把相应系统的管理体制改为垂直管理,其间更多透露出的是中央政府对地方政府管理取向上的“信任危机”.

选择的困境

从理论上讲,工商行政管理机关从以“块”为主转换到了以“条”为主的垂直管理体制,有利于破除与建立统一开放大市场相悖的地方保护主义,有利于摆脱对严格执法的行政干预.但在工作实务中,由于职能展开、履职评价、工作支撑等都离不开地方的支持,为了避免因管理体制变化而徒增的一点“别扭”,工作部门往往更加主动开展工作,更加审慎地处理与地方政府的关系；对省以下垂管部门来说,他们都“心知肚明”：虽然实现了管理体制的转换,但地方政府说话行事是“强势依旧”、“分量不减”.

因此,在谈到关于垂直管理10年的感受时,一位业内人士“实话实说”：垂直管理后,面临的是“块上之事不见减少,条上之事明显增加”的现实,但我们不怕事多,也不怕做事,怕的是“条”、“块”事多了以后发生矛盾或不一致时的尴尬,或因找不到“平衡点”、“结合点”而成为“风箱里的老鼠――两头受气”,陷入“选择的困境”之中.

其一,“上车”与“买票”之孰先孰后所谓“上车”与“买票”,是市场主体准入中对“入市”与“规范”的形象比喻,就如环保工作中之“发展”与“治理”的关系.地方政府往往从“放水养鱼”的角度,强调降低门槛,让更多的市场主体能快速、便捷地“入市”经营,即使有疏漏可留待后补(规范),这与工商部门进行市场准入的依法审核冲突,形成“上车”与“买票”的先后之争,这种情况在地方政府招商引资项目上体现的尤其明显.

考察所有经营性的交通工具,一般都是秩序化的“先买票后上车”,只有城市公交车是“先上车后买票”,但相应的乘车(车上、车下)秩序的维护难度较大；另外,长途客车的中途带客是“先上车后买票”,但增加了不确定的因素,如超载、侵犯他人权利、收钱不给票以及其它的不可控情况.显然,在不影响运力和效率的情况下,“先买票后上车”的规范性、安全性程度更高.同理,如果“入市”的市场主体是规范的、健康的、诚信的,社会就不必支付“矫正”成本,其带来的其它后续社会管理成本也能相应降低.

其二,管理与服务之孰主孰从管理为主,还是服务为主；寓管理于服务之中,还是寓服务于管理之中；是管理与服务并重,还是服务与管理并重等如何处理管理与服务的关系,对具有行政执法职能的垂直部门来讲,既是一个“泛命题”,也是一个“伪命题”,更是一个非常棘手的现实问题.地方政府和条线部门都要求妥善处理好两者关系,但在取向上是相悖的(在个案上会有一致之处).工商行政管理机关作为承担市场监管和行政执法的职能部门,通过加强管理来维护市场经济秩序、当好“经济卫士”是职责所在,也是区别于其他部门的职能差异所在.但是,为了规避地方和条线对管理与服务关系的不同取向,就把承担的职能人为地划分成管理职能和服务职能,并在实践中采取了“实用主义”的态度进行“取舍”和“应用”,即向条线汇报工作,突出管理取向,淡化服务；向地方报告工作,突出服务取向,淡化管理.而个中“不得已而为之”的苦衷只有当事人“心中有数”.

国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利教授,在谈到“管理与服务”的关系时认为：管理

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