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[摘 要]制度建设是反腐倡廉建设的重要组成部分；是从源头上预防腐败的重要保证.将制度建设贯穿于反庸倡廉建设全过程,是完善反腐败惩防体系的核心.但是,在实践的过程中,反腐倡廉制度制定和落实等方面还存在一些不完善的地方,在一定程度上影响了反腐倡廉建设的推进.因此,文章在分析反腐倡廉制度建设存在问题的基础上,从三个方面提出了加强反腐倡廉制度建设的对策.
[关 键 词]反腐倡廉；制度建设；完善制度；提高；制度执行力；注重创新
[作者简介]沈小璇,中共龙岩市委党校党史党建教研宣副教授,福建龙岩364000
[中图分类号]D63
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2728(2010)06-0099-05
胡锦涛总书记在第十七届中央纪委第五次全会上讲话时强调,反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容,是加强反腐倡廉建设的紧迫任务.要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点,以制约和监督权力为核心,以提高制度执行力为抓手,加强整体规划,抓紧重点突破,逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系,切实提高制度执行力、增强制度实效.这一重要论断要求我们进一步加强反腐倡廉制度建设,推动反腐倡廉的科学化、规范化和制度化.这既是借鉴世界反腐败的成功做法,也是我国廉政建设历史经验的科学总结,更是进一步推进反腐倡廉的现实选择.如何加强反腐倡廉制度建设已成为全党面临的一项重要课题.因此,笔者试就此问题谈谈自己粗浅的看法.
一、反腐倡廉制度建设存在的问题
制度建设是反腐倡廉建设的重要组成部分；是从源头上预防腐败的重要保证.将制度建设贯穿于反腐倡廉建设全过程,是完善反腐败惩防体系的核心.改革开放以来,为了坚决惩治和有效预防腐败,党中央和国务院加大了反腐倡廉制度的制定、制度体系的建立力度.据统计资料显示,从改革开放以来,全国省部级以上机关制定的反腐倡廉制度法规达2000多项,基本形成了反腐败的制度框架,初步构建了惩治和预防腐败体系.这些制度法规对防止不正之风、遏制腐败蔓延、惩治腐败分子、培育党政干部良好的行为习惯和良好的作风起到了规范性的作用.但是,由于它们是在总结和探索反腐败实践的过程中形成的,其中一些制度建设还处于初始阶段,加之腐败的产生和发展是一个动态过程,有其内在的规律性,对其认识和把握也有一个过程,所以,在反腐倡廉制度制定和落实等方面还存在一些不完善的地方,具体表现为：
(一)反腐倡廉制度建设在体系结构上缺乏完整性、系统性、配套性
在反腐倡廉制度建设日益受到重视的同时,我国的廉政制度建设也越来越暴露缺乏整体协调、均衡配套等不足的问题.(1)缺乏一部惩贪肃贿的基本法.制度是一个系统,孤立的制度是很难得到严肃执行的.现有的制度还很不完备,有些必备的制度长期处于空白.从我国反腐倡廉制度建设的总体结构上看,还未形成一个相对均衡、全面系统的整体.其突出表现在缺乏一个全面反映惩贪肃贿总体要求,对各种贪污贿赂行为都具有强有力的规范作用的基本法一《惩治贪污贿赂法》.由于没有这样一个从宏观上起统帅作用的法律,难免使反腐败法规制度显得分散、零乱和繁杂,彼此缺乏有机联系,不够协调统一.(2)“政出多门”,虽是多方面多角度地促进了反腐倡廉制度建设,但由于政出多门,各个制度法规缺乏统一性和协调性,没有综合协调的专门组织,难免彼此不相协调,甚至有的相矛盾,互相抵消,不利于发挥反腐倡廉制度的整体效能.(3)有的廉政规定重复强调较多,弱化了权威性和约束力.如制止公款吃喝的问题,据相关资料统计,1986年整党结束之后,仅中央下发的关于禁止公款吃喝的文件规定就达36个之多.而且每年元旦、春节、中秋、国庆等节假日,还要专门下发反对奢侈浪费、制止公款吃喝等方面的规定性文件,重复强调太多,容易造成人们心理上的麻木和行动上的我行我素.(4)长期性、基础性、防范性的制度较少,临时性、应急性和惩处性的色彩很浓,很多旧制度难以适应反腐倡廉形势发展的需要.
(二)反腐倡廉制度的执行力还不高
加强党的制度建设,首先要建立制度,这是毋庸置疑的.在一段时间里,集中精力建立健全制度是完全必要的.但是,从根本上讲,制定制度本身并不是目的,关键在于要贯彻和执行制度,否则制度再健全也没有意义.但由于重制定轻实施、重形式轻效果的现象还比较突出,有的廉政法规制度缺乏可操作性,导致制度的执行力不高.(1)有些制度和规定,标准模糊,如公务接待没有规范性的标准,公款大吃大喝没有定性依据和标准,导致在实际工作中,不好操作,不易把握,给执纪工作带来了困难,致使一些制度和规定难以落实.(2)某些制度对党政干部的从政行为作出了很多原则性规定,但具体可操作的实施细则较少；不少制度使用“禁止”、“不准”等原则性语言,缺乏对落实制度的程序性规定,执行制度的随意性和弹性大.这就导致在实现生活中仍然存在“上有政策、下有对策”和“合意的就执行,不合意的就不执行”的问题,不依制度行事的酌情处理、“视情况而定”等现象屡见不鲜.(3)有的廉政法规制度明确了违法违纪行为所应受到的处罚,但由什么组织和人员来认定和执行这种处罚没有明确规定,从而导致无法落实.(4)有的廉政法规制度,对为政不廉行为的惩戒程序,保障惩戒的措施等没有明确规定,致使执纪执法部门难以执行.
(三)反腐倡廉制度的威慑性和约束力还不强
目前,反腐倡廉制度不少,但是没有充分发挥作用.在现实生活中,人们在观念上对权力的敬畏大于对法律、制度的敬畏,对权力的遵从大于对法律、制度的遵守.有的领导干部把反腐倡廉制度当成教育别人的工具,只做表面文章；有的领导干部法规意识不强,将制度束之高阁,甚至带头违反制度；有的对腐败分子惩处不力,避重就轻,官官相护,存在有法不依、执法不严、以权代法的现象,助长了腐败分子的侥幸心理,导致腐败现象在某些领域滋生蔓延.
二、抓住重点、多管齐下.推进反腐倡廉制度建设
反腐倡廉制度建设是一个系统工程,涉及到党的建设和其他领域的方方面面.这就要求我们必须抓住重点,多管齐下,重在行动.
完善制度,重在增强制度的实效性制度建设是动态的、开放的、发展的.如果制度存在缺陷不及时修补完善,就可能为破坏制度的人提供机会.因此,要及时总结制度执行中的经验教训,不断完善制度,切实提高制度的实效性.
1 突出重点.一方面要从群众最关心的、反映最强烈的问题人手,进行反腐倡廉制度的建立、健全、完善工作,使反腐倡廉制度建设具有群众基础,能够得到群众的拥护和支持；另一方面要针对反腐倡廉建设中存在的主要问题和容易出现的为政不廉现象进行专门立法,使反腐倡廉建设有法可依.例如,贪污受贿是目前各种腐败现象中形式较多、范围较广、危害最深的一种.因此,惩治贪污贿赂理应成为近期廉政立法的首要内容,应抓紧制定一部《惩治贪污贿赂法》,作为廉政立法的起点,以统领反腐倡廉制度建设,使廉政法规相互协调,形成合力.
2 重视整合、修订.随着实践的发展,应针对现有制度的薄弱环节,进行修订完善,要逐步建立法规制度实施情况的评估机制,查找存在的问题和不足,有针对性地及时做好修订工作.要对现行的党纪条规和相关制度进行整合,重复甚至相互抵触的制度要合并,过时的制度要废除,缺少的制度要健全,力求通过制度的整合、修订,实现制度的精细化、科学化,使制度具有针对性和可操作性.
3 注重制度的系统配套.制定反腐倡廉制度时,要注重制度的整体规划和系统配套,既要注意单项制度的制定修订,又要重视基本制度与具体制度、实体制度与程序性制度
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