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摘 要：针对长沙市地下空间管理相关法律法规和规划缺位、多部门多头管理、开发利用水平较低的局面,本文提出了主要从明确开发原则和主管部门、规范用地管理和规划许可内容,来规范长沙市的地下空间开发管理.
关 键 词：地下空间；开发管理；长沙市
随着城市化进程的加速前进,长沙市资源和环境承受的压力越来越大.城市交通的发展、各类建筑和管线的布设使得城市表层空间已呈饱和状态.为了促进土地资源的进一步节约集约利用,改善城市生态环境,建立低碳、高效、便捷的城市可持续发展空间体系,地下空间开发利用成为城市发展的必然.
根据国内外城市发展经验,当人均GDP达到3000美元、人均收入达到500美元时,就初步具备了开发地下空间的条件.目前,长沙市区人均GDP达到4400美元,居民人均收入超过2000美元,已经具备开发利用地下空间的经济实力.
1现状分析
我国各大城市发展水平不一,地下空间开发利用存在较大差异.城市发展越成熟,地下空间开发利用系统越完善.长沙市地下空间开发利用目前尚处于发展阶段,虽然需求大,但相关法律法规和规划缺位,地下空间多头管理,开发利用水平较低.
1.1相关法律法规缺位
《中华人民共和国土地管理法》中没有对地下空间权进行规定.《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立.新设立的建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权.”确立了建设用地使用权分层设立制度.
目前,国内地下空间开发利用的专门法律法规少,且起步较晚,内容体系不够完善.2001年,国家对《城市地下空间开发利用管理规定》（建标[1997]58号）进行了修订,主要对主管部门、地下空间规划、工程建设作出规定.上海、杭州分别于2006年和2009年,针对地下空间的用地管理和土地登记发布了规定；深圳、广州、东莞于2009年,起草了地下空间开发利用管理办法,针对地下空间的规划管理、用地管理、工程建设管理、确权登记和租售管理、使用管理等做了较为完善的规定.
长沙市目前没有相关法规政策对地下空间开发利用进行指导.
1.2缺乏相关规划指导
《中国城市地下空间规划编制导则》尚在征求意见阶段,暂未发布；发展相对成熟的大城市陆续制定了地下空间规划编制导则,并编制了相关规划.上海市2008年制定了《上海市地下空间规划编制导则》,并完成了《上海市地下空间近期建设规划（2007-2012年）》等总体规划,针对重点地区编制了控制性详细规划.天津市2008年发布了《天津市地下空间规划管理条例》.
2007年,长沙市人民政府办公厅发布《关于成立长沙市城市地下空间开发总体规划编制工作领导小组的通知》（长政办函2007[9]号）,启动地下空间开发总体规划编制工作.但是,目前尚无相关规划出台对地下空间开发利用进行指导.
1.3地下空间开发多头管理
地下空间开发利用没有明确的主管部门,国土规划、城市规划、建设、电信、电力、公用、人防、公安、消防、抗震、绿化、环保、水电、文物保护等各行政主管部门各司其职,分别行使管理职权.长沙市同样没有明确规定地下空间的主管部门,造成日益增多的地下管线、建筑物没有统一登记,缺乏完整的信息数据,对以后地下空间的统一开发利用造成不利影响.
1.4开发利用不成熟
目前长沙市地下空间开发主要是以下几种形式：1、各类市政管线的埋设；2、地下过街通道；3、对现有建筑物地下空间进行开发,主要是地下停车场；4、地下商业区；5；地下轨道交通,长沙市地下轨道交通正处于建设初期,预计全面完成地铁线路的建设需要到2020年.长沙市地下空间开发分布零散,规模小,发展不够成熟,对地下空间的开发利用尚未规模化.
2内涵分析
要对地下空间进行开发利用,首先必须对地下空间及其建设用地使用权做出鉴定.综合考虑相关法律法规,及地下空间开发走在前列的几个大城市出台的管理办法,笔者提出如下定义.
2.1地下空间
地下空间是指由同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程（以下简称结建地下空间）,以及独立开发建设的地下工程（以下简称单建地下空间）.主要包括地下停车位、公共停车场、商业服务设施、仓储设施、民防设施、地下交通场站等等.
2.2地下空间建设用地使用权
目前地下空间开发主要集中在城市,城市地下空间所有权归国家所有.地下空间建设用地使用权是相对地表建设用地使用权而言,笔者认为应定义应为：是指经依法批准建设,净高度大于2.2米（含,地下停车库净高度可适当放宽）的地下建筑物所占封闭空间及其外围水平投影占地范围的建设用地使用权.地下资源、埋藏物不属于地下空间建设用地使用权范围,起止深度以规划行政主管部门审批文件为准.
3管理对策
在明确了地下空间及其建设用地使用权内涵的基础上,结合上述长沙市地下空间开发的现状,对大城市的地下空间开发管理进行了大量研究.笔者认为应从开发原则、开发利用主管部门、用地管理及规划许可等方面来规范长沙市地下空间开发的管理,为以后开发形成完善成熟的地下空间系统打好基础.
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3.1开发原则
长沙市地下空间开发利用管理应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则,坚持社会效益、经济效益、环境效益和战备效益相结合,优先发展城市基础设施和公共服务设施,鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发.
3.2主管部门
长沙市国土资源主管部门负责地下空间用地管理,规划主管部门负责建设用地规划管理,建设主管部门负责地下空间建设工程施工的监督管理.其他相关职能部门应按照职能分工,在各自职责范围内协助做好地下空间开发利用管理的相应工作.3.3用地管理
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用地管理是地下空间开发利用的前提和重点.只有在明确了权属和开发权限的情况下,才能进一步做好地下空间的规划和利用.
（1）使用权的取得
开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权.根据《物权法》规定,新设立的地下建设用地使用权应当以不损害已设立的用益物权为前提.地下空间开发利用过程中,对已经依法设立的用益物权造成实际损害的,应当依法作出赔偿.地下空间的出入口、通风口、排水口等的设置须取得所需利用地表的土地使用权,或取得地表土地使用权人的书面同意意见.
作为一个开发整体,结建地下空间建设用地使用权可随同地表建设用地使用权一并取得.单建地下空间建设用地使用权经长沙市人民政府批准可采用以下方式取得：①符合《划拨用地目录》的,可依法采用划拨方式取得地下建设用地使用权；②属于经营性用途的
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（2）出让金和使用年限
地下空间用于商业、旅游、娱乐、仓储等经营性用途的,参照地表建设用地使用权,应依法办理有偿使用手续.目前长沙市尚处于鼓励开发利用地下空间的阶段,地下一层土地出让金按地面基准地价相对应用途楼面地价的50%收取；鉴于开发利用价值逐层递减的规律,地下二层土地出让金可按地下一层的标准减半收取；地下三层土地出让金按地下二层的标准减半收取,并依此类推.由同一主体结合地面建筑开发的地下停车位,用于转让、销售或长期租赁有经营性收入的,应当参照上述规定收取土地出让金.
结建地下空间建设用地使用权使用年限应与地表建设用地使用权保持一致.单建地下空间建设用地使用权按照土地用途,依据相关法律、法规的规定,确定相应的使用年限,例如住宅用地使用权为70年,商业用地使用权为40年.
（3）历史地下空间补办手续
在长沙市的相关管理办法出台之前,经批准建成的地下空间项目,应以出让方式取得地下空间建设用地使用权的,在提供权属来源证明后,可以协议方式补办有偿使用手续.而以划拨方式供地的地下空间项目,发生用途变更或转让的,参照地表建设用地使用权管理方式,其经营性用途部分或转让部分应补办出让手续,按相关规定收取土地出让金.
3.4规划许可
地下空间建设用地规划许可应当明确地下空间使用性质、水平投影范围、垂直空间范围、建设规模、公建配套要求、出入口、通风口和排水口的设置要求等内容.尤其是对于结建地下空间的用地权属范围,应当做出较为明确的规定.一般情况下,结建地下空间地下建（构）筑物外墙不得超出地表建设用地权属界线,且建（构）筑物边线退让用地界线和规划控制线等距离应符合法律、法规、规章和技术标准的要求.如确需超出地表建设用地界线的,超出部
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