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据《体育法》第49条、50条的规定,体育社会团体行使其处罚权的依据是团体章程.社会团体的自治性主要是通过一系列的规则、规范来进行治理的,麦基弗认为:“任何一个团体,为了进行正常的活动以达到各自的目的,都要有一定的规章制度,约束其成员,这就是团体的法律.”[4]章程是社会团体法律中的法律,是“社会团体自治的宪法性文件,是由会员按照一定的程序共同决定的.”[5]
社会团体章程有一定的规范要求,1998年11月3日,民政部发布《关于清理整顿社会团体审定和换发证书工作的通知》中,要求各级民政局对于社会团体要参照民政部制定的《社会团体章程示范文本》对社会团体的章程严格审核.根据国务院制定的《社会团体登记管理条例》、民政部通过的《社会团体章程示范文本》的规定,体育社会团体的章程内容包括以下方面:“1)名称、住所,2)宗旨、业务范围和活动地域,3)会员资格及其权利、义务,4)组织机构及其职责,5)负责人产生与罢免的程序,6)章程的修改程序,7)资产管理和使用原则,8)终止程序和终止后的资产处理,9)其他必要事项.”从我国现有体育社会团体章程的规定来看,如《中华全国体育总会章程》、《中国足球协会章程》等,从内容要件上来看基本上符合法律法规的要求.
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如果说体育社会团体章程是体育社会团体的处罚权的依据,那么根据“法无明文规定不为罪”的法理原则,则体育社会团体的章程须明确规定它的处罚原则、范围、方式等.以《中国足协章程》为例,它只在第五章“罚则”实际上只有2条条款中(即第27、28条))规定了中国足协处罚的范围、原则与种类.从这些规定来看,处罚原则、范围及方式规定都较简单.另外,在章程中它授权了中国足协纪律委员会、诉讼委员会有一定的处罚权力及范围,而且通过这样的授权,中国足协出台了《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》,具体由中国足球协会纪律委员会作出处罚.这应当怎么看从中国足协所进行的处罚情况来看,基本上都是由其纪律委员会作出的处罚.实际上,这并不违背《体育法》关于处罚权的章程依据的规定,章程可以作出授权规定也可以只作出原则性的规定,在其他的处罚规则或纪律规则对处罚的原则、范围、方式进一步具体化,可以视为章程的规定.
在实践中,有这样的几种情况使得体育社会团体的处罚权无法落实或无法正当行使:
1)没有制定章程.没有章程当然无法作为体育社会团体处罚的依据.为什么会没有章程呢这与我国现阶段的体育社会团体产生与发展的状况有关.我国目前存在的体育社团多数是自上而下成立的,为‘官办’或‘半官办’性质,是政府权力的延伸,具有强烈的行政性.这种由政府发起或建立的社会团体还没有完全建立自己的章程,我国目前很多全国性的单项体育协会没有自己章程,地方的各种体育社会团体没有章程的现象存在更为普遍,
2)有章程但缺少对社会团体处罚权的规定.如2009年中华全国体育总会第八次全国代表大会通过修改的《中华全国体育总会章程草案》(它还不是正式法案,还必须经过民政部的批准)就缺少中华全国体育总会处罚权的规定.那么,《体育法》赋予中华全国体育总会的处罚权无从落实,
3)章程中关于处罚权相关的规定违法的现象比较突出.以中国足协为例,《中国足协章程》第62条规定:(1)会员协会、注册俱乐部及其成员,应保证不得将他们与本会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的业内争议提交法院,而只能向本会的仲裁委员会提出申诉.(2)仲裁委员会在《仲裁委员会工作条例》规定的范围内,作出的最终决定,对各方均具有约束力.(3)仲裁委员会作出的上述范围外的裁决,可以向执行委员会申诉,执行委员会的裁决是最终裁决.(4)会员协会和联赛组织应采取必要措施保证其管辖范围内的足球组织和个人严格遵守上述规定.(5)违反上述规定将根据中国足协的有关规定予以处罚.”该条款涉及违背法律原则的规定,如违背仲裁法确定的仲裁必须双方自愿的原则,另外做为体育社会团体,不能在自律规则中规定剥夺司法的救济权与审查权.
3体育社会团体处罚权的行使程序
准确地讲,关于处罚权的行使范围、条件、方式、程序等内容都应该在体育社会团体的章程作出明确规定,从而增强它的可操作性.但是我们考察了多数体育社会团体的章程,在章程中对行使处罚权的程序都没有作出规定,以《中国足球协会章程》为例,其第五章设定了“罚则”的内容,但条款仅有两条,即第27条、第28条,第27条规定了中国足协处罚权的范围和原则,第28条规定了中国足协处罚的种类,对于处罚权的行使程序只字未提.在中国足协制定的《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》第四章关于“纪律委员会的组织和工作”第三节中,规定了中国足协纪律委员会实施处罚权的工作程序.该工作程序规定较为简单,操作性有待加强.这里我们探讨一般性的体育社会团体处罚权的行使程序,主要包括以下4个环节:
1)提交报告.针对竞技比赛过程中发生的违纪违规事件,有关主体应及时向体育社会团体章程规定的决定主体提交书面报告.有关主体一般有裁判员、运动员、教练员、俱乐部等协会其他成员,甚至社会观众也可以向特定的体育社会团体处罚权的主体提交书面报告.
2)受理.在章程规定的时间内,由章程规定的受理主体受理投诉,并进行初步审查,整理投诉报告.如《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》规定纪律委员会执行秘书整理投诉报告,报纪律委员会主任委员.
3)审查.体育社会团体处罚权的主体针对投诉进行审查,必要时主动收集证据,对投诉事实进行调查,查明事实.这个环节很重要,因为事实认定是体育社会团体作出正确处罚的前提.不能正确认定违规违纪事实,就无法准确地作出合理与正确的处罚.
4)作出决定.体育社会团体针对投诉情况进行审查,如果违纪违规则事实确实,那么体育社会团体依据章程及其他规章对违纪违规对象作出处罚决定,并将此处罚决定通知相关当事人或公布.
虽然体育社会团体有法定的处罚权,但是也要注意处罚权的正当行使,符合法律规定的“正当程序”.近些年来因处罚的程序正当性缺乏,被处罚的主体将作出处罚决定的体育社会团体告上了法院,最典型的就是2002年1月7日亚泰俱乐部以中国足协为被告,向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼,请求法院判令中国足协撤销2001年10月16日中国足协纪律委员会作出的14号决定,赔偿因上述处罚给原告造成的直接经济损失300万元.主要依据之一就是中国足协在做出处理决定时没有告知相对人的陈述权、申辩权和申诉权.虽然最后法院并没有受理,但中国足协在处罚上作了很大让步.我国《行政处罚法》第40条至42条规定了听证程序,它就是行政处罚正当程序的一个要求,即行政机关在作出对相对人不利的重大决定时,应听取相对人的意见,这是正当程序的基本要求.一些体育社会团体也设定了听证程序,如《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》规定“处理重大违规违纪行为时,可由主任委员决定组织听证会.”但在实际运作中,听证程序可能并不适用,如“在《关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》中,处罚涉及的有运动员60余人,俱乐部5人,处罚的种类有取消本年度升入甲A联赛的资格、取消引进国内球员的资格、降级、停止工作一
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