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摘 要：在“营销功能扩大化”和新公共管理运动思潮的影响下,运用“营销”的理念和方法改进公共服务成为政府改革的一个重要面向.台湾学术界弥补了西方研究者没有把“政府再造”的重点放在政策管理层面上的研究缺陷,确立了“公共政策营销”研究在公共政策学科中的地位.台湾的一些地方政府在实践中也进行了政策营销的有益尝试.这些理论和实践的探索对于大陆地区的政策管理和政策创新来说,具有较大的借鉴意义.
关 键 词 ： 台湾；公共政策营销；启示
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）04-0042-06
引言
科特勒（Kotler）曾经断言,营销的理念和方法将超越企业管理的学科界限而延伸至更加广阔的领域,“任何一个组织不是考虑要不要营销,而是必须面对营销”. [1]从20世纪80年代开始,“新公共管理”运动逐渐兴起并很快波及全球.西方各国政府开始纷纷借鉴一些私营企业的管理方法,其中之一便是“营销”的理论和技术.一时间,“政治营销”、“政府营销”、“公共部门营销”、“社会营销”等关于在公共部门运用“营销”的研究成为学术界讨论的热门话题.而由于“公共政策”是政府和其他公共组织配置社会资源、管理社会事务的主要工具和行动载体,运用“营销”的理念和方法对公共政策的设计和执行过程进行优化显得更为重要.台湾的一些学者对此保持了比较高的敏锐性,围绕“政策行销”（大陆的习惯说法为“政策营销”）进行了一系列的研究.同时,台湾一些地方政府也开始在政策实践中进行了大胆的尝试,并取得良好的效果.台湾的理论与实践经验对大陆地区的政策管理和政策创新来说,无疑具有非常大的借鉴意义.
一、台湾学者对公共政策营销研究的理论贡献
台湾学者对“政策营销”的定义可以分为两大类,第一类以吴定、丘昌泰、张世贤为代表,他们将关注重点放在了政策制定完成后的政策推广和传播上.[2][3][4]这些定义有以下几个特点：所谓的“营销”过程的向度是自上而下的,其主导者为政府机关,民众是信息接收者和“被宣传者”；这种“营销”的工具理性意味颇强,“营销”的主要目的是为政府机关服务；“营销”被当作政策制定中或制定后进行宣传和传播的一个过程,并未强调其是一种深入执政者内心的理念.
另一类关于“政策营销”的定义则以翁兴利、苏伟业、鲁炳炎等人为代表,他们认为“政策营销”作为一种理念,必须以“公民价值”为内核,除了要在政策形成之后,运用“政策促销”的手段进行政策宣传,获取共鸣和支持,排除政策执行的民意障碍外,更要强调在政策拟定之前就充分地了解、倾听民众的需要和建议,从根本上做到以“公民的价值”为本,实现公共治理,促进公共政策和社会需求的互配.[5][6] [7]
在政策营销的策略运用上,除了借鉴麦卡锡（McCarthy）企业营销“4P”策略组合模型（“产品”、“价格”、“渠道”、“促销”）之外,丘昌泰又另外加上了两个“P”,即“伙伴关系”（Partnership,与各种组织团体建立理念联盟）和“政策因素”（Policy,政策本身质量和其他相关政策影响）；[8]何吉森则认为必须考虑“5C”因素：“Cost”（民众为了得到政策服务而付出的代价）、“Convenience”（获取政策服务的便利性）、“Consumer”（顾客的特点）、“Communication”（沟通技巧）、“Creativity”（政策营销中的创意）.[9]
台湾学者也开始纷纷构建自己的政策营销理论模型,以期在更加宏观的层面上理解政策营销过程.周鸿腾强调在政策过程中的每个环节都应当与利益相关者进行充分的互动和营销.[10]陈敦源提出要以对五个问题的回答来作为“政策营销”的分析框架：有意义吗（政策产品是否有正当性）?资源在哪里（政府内外有利于政策营销的资源,也即政策营销的“价格”因素）?标的是谁（政策标的的确认和需求判断）?如何行销（营销的策略和渠道设计）?如何评估?[11]苏伟业在借鉴斯奈夫利（Snavely）政策营销模型的基础上,提出了自己的营销模型（见图1）.[6]他将政策营销的主体分为“营销者”（营销代理,核心是政策企业家）和“营销市场”两方.政策企业家们发现和提出问题,推动政策调查,并促使政策问题进入议程.而政策市场不同于商业市场,它由四部分组成：受众市场（由受政策影响的群体组成）、意见市场（压力群体的意见）、资源市场（有助于政策执行的资源）、合法化市场（有权使政策获得通过的组织和个人）.政策企业家在进行政策调查之后,通过对政策市场进行区分,选取合适的政策组合.
台湾学者还对“政策营销”的政治恰当性进行了探讨.苏伟业等人认为：只要政府等公共部门受到了“制衡的压力”,它们就会有“营销”的动力.这种制衡的压力不仅来自于不同党派之间,还会来自各级政府之间、公共部门之间、政府与社会组织之间、政府与民众之间,即便是民众不愿改变自身行为的情绪也可以成为“政策”的竞争因素；公共政策面向的是全体公众的长远利益,在假设人不必然是理性的,是容易短视和情绪化的前提下,政府和公共部门必须从更加高远的角度出发来提供公共政策,即便有少数民众当前利益受损,这也与公共价值不相违背；“政策营销”还体现了“慎思式民主”的特点,即任何决策都会在理性沟通下进行,强调理性论辩、求同存异.[6]
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另外,台湾学者在对“政策营销”的基础性理论进行研究的同时,已经开始考虑“政策营销”技术的扩展应用问题.例如张世贤探讨了电子化政府条件下政策营销的运用问题；[4]林水波对政策营销中资讯政策工具的属性、基本功能以及如何在具体营销环境下提升其作用进行了详细的论述.[12]周韵采将政策营销视为促进公私部门合作的重要工具,并结合台北市无线宽带网络建设政策的案例,提出了自己的“资讯类公私协力模组之行销模式”.[13]
总体而言,台湾学者弥补了西方研究者没有把“政府再造”的重点放在政策管理层面上的研究缺陷,系统地论述了“政策营销”的定义、策略组合、理论模式等问题,并对政策营销工具的扩展应用、政治恰当性等问题进行了探讨,从而确立了“公共政策营销”研究在公共政策学科中的地位.但还应该看到的是,台湾学者当前的研究还处于初级阶段,仍有不少值得关注的问题未能涉及.同时,也是受“从政策学出发研究路径”的惯性思维所限,①他们更多地是将政策营销作为一种政策分析的宏观框架,缺少对营销具体技术应用的细化分析,因此在进行实际案例分析时难免还显得生硬和粗糙. 二、台湾公共政策营销的实践经验
2000年7月,为了解决台北市生活垃圾急速增长的困境,时任台北市市长的马英九决定开始推行垃圾费随袋征收政策.新政策要求市民购买专用垃圾袋,采用专门回收车定时回收,严惩使用其他垃圾袋或伪造垃圾袋的行为.以期通过垃圾随袋收费的方式来提高市民垃圾分类回收的积极性,最终减少生活垃圾的数量.在政策推动过程中,台北市政府全面运用了政策营销的方法,垃圾回收率从2000年的2.4%提升到2010年的45%.10年间,台北市人均垃圾产生量由1.12公斤/天降至0.39公斤/天,减少了65%.[14]该项政策营销尝试的成功,成为马英九主政台北时期的一项主要政绩,被总结为“台北经验”而广泛推广.参考这种政策营销模式的其他后续政策,例如2001年,由台湾“环保署长”郝龙斌亲自推行的“限制使用购物类塑料袋及塑料类免洗餐具政策”,2008年台北市启动的“节能减碳政策方案”等也都取得了良好的成效.可以将这些政策营销的成功经验归纳为以下几个主要方面：
(一)“政策企业家”的积极推动
约翰W金登将政策企业家定义为愿用时间、精力、声誉和金钱等资源来换取政策目标、群体团结等预期收益的政策倡议者. [15]政策营销更多地是一种“自上而下”的政策过程,政策企业家在其中的作用就十分突出.“公共政策营销”中的“政策企业家”除了需要拥有宽广的视野、战略性的眼光、对环境和人际关系高度敏感、具有高度组织协调能力和行动力等特质外,他还必须信奉并遵循“顾客至上”的理念,珍视“公共性”的内核,坚守民主的圭臬.真正的“政策营销企业家”不是玩弄权术的政治掮客,更不是为了一己私利而操纵政策传播的利益集体代理人,而是要从政治统治者变成为公民的服务者；从老百姓的父母官变身为民众的好伙伴；从崇尚“民可使由之,不可使知之”转变到坚信“必使民知之,方能使其乐而为之”.在上述政策营销的成功案例中,马英九和郝龙斌就具备了政策企业家的一些特质,他们不仅是政策问题的建构者,政策网络的促成者,也是政策创新的推动者和政策营销的掌控监督者.他们凭借自身的影响力、执行力和号召力在政策过程中发挥了重要作用.
(二)相关政策问题适宜进行政策营销
“政策营销”强调应尊重民众的意愿,尽可能运用民众易于接受的柔性手段而非强制措施来推行政策,这在某种程度上也会增加政策成本,导致效率低下.因此,并非所有的政策问题都适宜进行政策营销,只有某个政策问题的解决需要较多的政策对象参与配合,涉及利益多元,容易激化矛盾或所形成的政策结果影响深远,例如关涉国家或地区发展前途或者整个社会价值观念和风俗习惯的改造,采用政策营销的政策工具才是适宜的.[6]纵观台湾的政策营销成功案例,所涉及的政策问题均有以上特质.
(三)“政策产品”本身具有合理性与合法性
“政策产品”是一种借喻的修辞,是指公共政策所提供的服务或无形的社会观念.“政策产品”只有具有充分的“合理性”和“合法性”,政策营销才可以有坚实的基础.台湾的几个政策营销案例中,“政策产品”的提出均有较强的民意基础和现实需要,例如在垃圾随袋收费之前,台北的垃圾费与水费一起捆绑征收,不太科学,民众对此有诸多抱怨.城市生活垃圾围城和垃圾焚烧带来的困扰也使得民众颇为不满,这使得新政策的推出成为民心所向；节能减碳政策的推出也是国际绿色环保主义思潮影响下的民意体现.
(四)“营销渠道”的多元化与便捷化
科特勒认为,所谓“营销渠道”就是“组织用于交付产品或服务的各种途径”,就政策营销渠道来讲,就是“公众获得政府服务或参与政府计划的地点与方式”.营销渠道的多元化与便捷化十分重要,它将直接影响到营销计划的参与度,政策产品的购买率、使用率,规章制度被遵守和服从的程度以及“顾客”最终的满意度.[16]在垃圾随袋收费政策营销中,为了保证民众可以便捷地买到专用垃圾袋,台北市环保局与全市22家连锁零售业公司签订了合作协议,使得垃圾袋购物网点延伸至这些公司的1217家分店.同时,考虑到这些分店的地理分布和周边人口密度因素,又另外与926家中小企业签订了专用垃圾袋分销合同.[17]在限塑政策中,为了保证政策过渡期内民众的日常生活不受影响,环保署鼓励使用替代材质,例如鼓励餐厅使用纸质餐具；允许提供0.06公分以上的购物塑料袋；向市场免费提供30万个购物袋；鼓励商场提供免费纸箱、绳索等包装材料等.[6]
(五)灵活多样的“价格”激励机制
政策营销中的“价格”是指政府部门和公众在营销过程中各自所付出的成本或获得的收益.作为推动营销的重要激励措施,“价格”设定的成功与否将直接影响政策成败.台北垃圾随袋收费政策案例中,政府委托专门的政策咨询机构研究确定每公斤垃圾对应的垃圾袋价格为0.5元,同时考虑到专用塑料袋价格比实际生产价格高出2到20倍,为了防止有人仿冒获利,政府加强了专用袋的防伪设计和价格刚性管控.[17]在限塑政策案例中,政府一方面对违反政策的行为进行必要的经济处罚（例如2004年6月,台湾“立法院”通过了废弃物清理法的修正案,确定了违反政策者将被施以1200元到6000元的罚款）；另一方面,也出台了综合辅助性激励手段,例如台湾“环保署”为了解决塑料袋生产企业工人下岗问题,通过拨出专项津贴和提供低息贷款的方式补助那些愿意接收工人的中小企业,先后帮助8400名下岗工人找到工作.[6]
(六)充分的“促销”与宣传
政策营销与市场营销一样,都需要通过“促销”手段推广产品.而对“顾客”进行充分的沟通与宣传就是“促销”的应有之义.1999年10月到11月,在台北垃圾随袋收费政策推行之前,台北市环保
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