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自2004年欧盟取代美国成为中国的第一大贸易伙伴起,中欧双边经贸合作的领域和范围不断扩展,但当前中欧贸易发展机遇与挑战并存.据中国海关统计,2013年中国和欧盟的双边贸易总额达5590.6亿美元,欧盟成为中国主要的出口市场,但欧盟对华贸易救济严重.自1979年欧盟首次发起对华反倾销案开始,截至2013年12月31日,欧盟对中国产品共发起182起反倾销、反补贴和保障措施调查.金融危机和欧债危机后,欧盟内部的贸易保护主义抬头,致使双边的贸易摩擦迅速增长,成为影响中欧双边关系的障碍.
在欧盟对华贸易救济及众多反倾销案中,其源头和发起者多是行业协会、个体公司等商业利益团体.利益集团尤其是商业利益集团因素在对华经贸决策中发挥着举足轻重的作用,而且也日益引起学界的广泛关注.欧盟独特的多层治理架构和贸易政策制定机制,为不同利益集团的活动提供了广阔的空间,这些不同的利益集团及代理人基于各自的经济利益,不断对经贸政策施加影响.应对欧盟的贸易挑战,争取中欧贸易中的主动,需要了解欧盟利益集团尤其是商业利益集团类型及其在欧盟贸易决策机制的作用和影响路径,并制定多方参与的政策体系扭转这种局面.
一、利益集团和欧盟层面利益集团的概况
关于利益集团（Interest Groups）的概念最早起源于美国,是伴随着“党争”给政府带来的“不稳定和不公正的影响”问题提出的. 经历了“多元主义”、“精英主义”和“后多元主义”的发展,其理论日臻完善.利益团体通常是指比较正式的有组织的团体为了达到特殊的政治目的,联合起来旨在影响政策程序的团体.利益集团或财团与民主政治息息相关,左右着政治集团的形成以及相关政策的制定.不同的利益集团和代理人基于各自的经济利益,不断对经贸政策施加影响并左右经贸政策的制定.
本文主要探讨的是欧盟层面的商业利益集团,但要考察此概念首先要对欧盟层面的利益集团进行分析.欧盟是个复杂的政治体系,这造成了利益群体的多元化.欧盟层面的利益集团由于欧盟机构权力的增加以及成员国权限向欧盟的过渡使得很多利益集团纷纷在布鲁塞尔设立办事机构.欧盟利益集团和游说团体根据其代表的利益团体性质、部门和功能大体分为10大类,其在布鲁塞尔的作用功能、数量以及雇员总人数如表1所示.
从表1可以看出,今天的欧盟总部大约有3000多个利益集团组织,拥有大约16500名雇员.在这些利益团体中,专业协会组织和企业公司是代表着商业利益集团的利益,相比较其他类型的利益集团组织,它是对欧盟贸易政策和决策影响力最大的利益团体.
商业利益集团的类型划分,既包括成员国层面也包括欧盟层面的利益集团,其构成形式多数是以联盟或联合的方式组成如一些协会等,主要由跨行业的商业利益集团、行业内的利益集团和大型的跨国公司.其中,行业协会组织和个体公司的大公司又是主要力量,在欧盟对华贸易救济决策的团体中,这些在数量和财力占明显优势的协会组织和大公司起着举足轻重的作用.
二、商业利益集团影响欧盟贸易决策机制的路径
共同贸易政策属于欧盟机构的专属权,由欧盟机构制定且成员国的相关法规必须符合共同贸易政策,是欧盟成员国完全让渡或基本让渡国家主权的欧盟统一政策.商业利益集团影响和游说的重点是欧盟的四大决策机构即欧盟委员会、理事会、欧洲议会和欧洲法院.
(一)欧盟委员会
共同贸易政策属于欧盟独享的管辖权.欧盟委员会是欧盟在国际贸易谈判中惟一的谈判代表,由21个总司构成,但利益集团在这21个总司中的分布和活动数量并不一样,其中商业利益集团在欧盟利益集团中所占的比重和影响力最大.商业利益集团在对欧盟委员会游说时,首先会游说总司中A级中层官员提出的议案,当委员会总司通过了提案文本后,该提案被提交到委员会委员办公室,最后则由欧盟委员会会议作出决定.一旦委员会通过的议案呈送给欧洲议会和欧盟理事会,那么再进行实质性的修改是极
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由于欧盟委员会垄断着共同贸易政策对外的主导权,所以它会根据政治上而非贸易公平的角度提出贸易救济调查.如2013年5月,欧盟委员会对中国网络设备供应商华为和中兴的调查就是在没有任何一个企业提出诉讼的情况下,由欧盟委员会主动提出的.欧盟委员会的这一决定,遭到了欧洲四大跨国电信设备厂商――爱立信、阿尔卡特-朗讯和诺基亚西门子通信公司的反对,这些大公司担心欧盟的调查会导致中国电信公司的报复,威胁到它们在中国的业务,尤其是爱立信公开反对欧盟对中兴华为的调查.最终,在中国政府和欧盟这几大电信设备商的谈判和游说下,欧盟委员会于2014年3月撤销了对中兴和华为反倾销的指控.
此次反倾销的撤销,欧盟委员会官员承认是为了稳定欧洲这几大电讯设备商在中国30%左右的市场份额.所以,从此案例可以看到,欧盟商业利益和大公司对欧盟委员会的游说起到了效果,如果这些商业利益集团和企业能在针对委员会的游说中取得效果则就能在实践中取得成功.
(二)部长理事会
部长理事会在对外贸易政策方面起着贸易保护措施的最高执行权、贸易协定的缔约权等.部长理事会下设若干相应的专业委员会以及150个工作组协助工作,而133委员会则是理事会中的贸易委员会,133委员会负责所有的对外贸易和关税谈判,对涉及共同贸易政策的所有事务向委员会和部长理事会提供咨询意见,而且只要在133委员会内部达成一致,则在部长理事会层面无需讨论即可通过,所以从这方面来看它对共同贸易政策的制定影响力很大.
在欧盟理事会政策议事过程中,很多决策和议案是通过成员国的常驻代表委员会（COREPER）和工作组层面决定的.成员国常驻代表委员会又由两部分组成：一个是大使级（COREPERI）,另一个是代表级（COREPERII）,前者主要负责政治议题,而后者则主要负责技术和金融事务.理事会对工作组、各成员国常驻布鲁塞尔的代表和成员国政府进行游说,影响欧盟决策的进程.尽管利益集团在针对理事会的游说活动中投入了很多资源,但相比委员会和欧洲议会来说,利益集团和理事会的接触要弱一些. 造成利益集团在理事会的参与程度低的原因,是由于理事会决策的公开性、透明度有限,尤其涉及到重大、敏感的问题时,内部决策仍然是关起门来进行的.例如133委员会的活动就不是公开的,它的会议议程是保密的,且会议纪要也不对外公布,所以利益集团尤其是商业利益集团进入理事会的机会大大减少了.
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(三)欧洲议会
《里斯本条约》后,欧洲议会的权利不断扩大,这为控制贸易政策开辟了许多途径,如与贸易相关的立法,需要根据共同决策程序通过.欧洲议会中的政治党团和跨国代表团（intergroups）是利益集团游说的对象.但不同的利益集团与欧盟议会的议员以及与议会中的跨国代表团的联系程度是不一样的.党团所代表的不同利益范围和功能,决定了它们会与什么样的利益集团建立联系.
根据调查显示,欧洲议会的议员更倾向与其相同政策偏好的利益集团进行互动.一般来说,中右偏向的欧洲议会议员,如欧洲人民党和欧洲基民党,较倾向与代表工业、贸易、商业、银行、保险及农渔业的利益集团进行接触和互动.所以,针对商贸政策重点游说中右偏左的议员会更有效果,因为党团的政策偏好和倾向性会对政策的起草和制定产生关键性的影响.
(四)欧洲法院
利益集团除了通过委员会、理事会和欧洲议会影响其决策的起草、制定和执行外,欧洲法院也是重点.如果利益集团在上述三个机构不能得到满意答案,它们会转而向欧洲法院提出诉讼.但由于通过欧洲法院的诉讼充满不确定性,资金负担沉重,运作时间长,成本和风险大,所以它不是任何利益集团或协会机构都能利用的渠道.
但中国企业在利用欧洲法院的渠道时,却有成功的案例.如2006年10月,欧盟对进口自中国、越南的亚洲鞋类商品开征为期两年16.5%的反倾销税,这不仅激起了欧洲零售商的极大不满,也遭到以奥康集团为代表的中国企业的反对.此后奥康集团开始对欧盟法院提起法律诉讼,但在初级法院的抗辩中败诉.随着欧盟又发起“落日复审”,延长反倾销15个月,奥康集团继续上诉欧盟高等法院,经过长达近6年的诉讼,最终在2011年11月终审判定中国奥康胜诉,欧盟委员会从行政上取消反倾销壁垒并赔偿500余万元的诉讼费.
三、商业利益集团影响中欧贸易的案例分析
随着欧债危机的发生,中欧贸易出现了新变化：一方面双边经贸摩擦加剧,内部贸易保护主义抬头；另一方面,贸易摩擦从低端的劳动密集型产品向高端的科技产品蔓延.贸易救济是欧盟常用的贸易保护措施,其中的反倾销和反补贴的“双反”措施是其主要使用的措施.数据显示,在2008-2012年的五年间,欧盟对华发起的“双反”数量年均超过7起,占全球总数量的比重达69.2%,由此可见,中国是欧盟针对全球“双反”措施的重要对象.
例一：以2006年欧盟委员会开始针对中国和越南等亚洲国家鞋业征收高达30%的反倾销为例,分析欧盟不同的商业利益集团和国内相关行业协会的游说和博弈.
欧盟针对中国等亚洲国家的鞋业反倾销案,首先在欧盟内部产生了代表不同利益的商业利益集团的博弈.以代表制鞋企业的重要组织――欧洲鞋工业联盟,长期雇请布鲁塞尔的游说集团,说服欧盟除提高对中国鞋的关税外,还要对中国鞋实行配额且认为征30%的税仍不够.但以家乐福、欧尚等重要欧洲零售商为代表的“欧洲对外贸易联合会”和欧洲鞋进口商和零售商协会（Fair）,不断向欧盟委员会、欧洲议会和各成员国表达他们的关切,反对欧盟采取这一措施,认为欧盟对中国鞋采取反倾销措施是违法的,欧盟的调查不仅不能保护欧盟鞋类产业的利益,相反会使欧盟广大的消费者、进口商和零售商利益受损,并将导致贸易领域大批人员失业.
中国政府也在2010年向WTO组织提起诉讼,最终在欧盟反对征税的商业利益集团、中国企业和组织以及中国政府的努力下,欧盟于2011年4月取消了对中国皮鞋的反倾销税.可见,欧盟内外商业利益集团对欧盟的游说起着很大的作用.
例二：以2013年欧盟对华“双反”立案情况为例（如表2所示）,欧盟发起的这3起反倾销和反补贴案,其源头就是来自行业协会组织以及个体公司等商业利益集团的申诉.
欧盟商业利益集团首先会在欧盟委员会管道上行动,申诉被受理后,委员会就会展开立案调查.如中欧的光伏争端,始发于德国的一间Solar World企业向欧盟委员会提出申诉.为了达到委员会的“代表行业25%的企业”,它之后联合25家欧盟光伏企业成立了光伏玻璃生产商协会（EUProSun）,向欧盟委员会提出申请并施加压力,要求对华反倾销和反补贴的立案调查.2012年11月和2013年2月,欧盟正式对华光伏案分别进行反补贴和反倾销调查,涉案金额高达200多亿美元,是迄今我国遭受的最大规模的贸易诉讼案.
为了应对这次争端,代表中国光伏行业的机电产品进出口商会组织展开了与欧盟的谈判.欧盟商业利益集团的内部对欧盟对华贸易救济的态度各有不同的：支持制裁的是从事太阳能面板制造的企业；而反对制裁的是欧洲光伏生产设备制造商――欧洲平价太阳能联盟,认为制裁中国光伏企业将“摧毁”整个欧盟的光伏市场,为此它们联合欧洲20多个700多家光伏企业的署名,反对制裁中国的光伏企业.此外,它们还引用瑞士Prognos研究所的报告,认为欧盟对中国征收惩罚性的关税会不仅会导致欧盟内部相关行业如工程和机械出口等下降,也会导致欧盟在此后三年内失去17.55万个工作岗位,损失184亿欧元的光伏产业增加值.这两个不同的商业协会组织代表的是不同的商业利益阵营,它们都根据自身的利益向欧盟机构施压.
此次的光伏争端是欧盟少数企业提出,欧盟委员会积极回应,反映出欧盟商业协会组织在中欧贸易中的影响力,但同时中国也成立了机电产品进出口商会和太阳能电池行业组织积极应对,加上欧盟反对制裁的商业利益集团组织与支持制裁的光伏生产商协会在欧盟层面上展开了利益博弈,最终于2013年8月使中欧光伏贸易争端达成友好和解. 从上述的两个案例可以看到,商业利益集图在中欧贸易利益博弈的情况以及所发挥的有举足轻重的作用,其影响力应引起中国出口企业的足够重视.
四、应对中欧贸易争端的新策略
中欧的贸易争端随着中欧经贸关系的加深摩擦也会日益增多,但中国若想在商业利益集团主导下的贸易政策中占据主动位置,需要从争端中吸取经验,建立应对争端的新策略.
首先,中国政府要改革我国的贸易管理体制和政府的谈判技巧,改变过去欧盟发起调查,中国忙于应对的被动局面.在贸易争端和谈判过程中,了解和熟悉欧盟的不同利益集团尤其是商业协会利益集团的影响力,争取在双方博弈的过程中占有主动权,并率先采取行动.例如中欧的网络设备争端和中欧光伏争端,欧盟目的是从政治角度考虑,迫使中国开放更多的市场,这个时候中国政府的主动出击更会取得谈判的效果.所以,中国政府总理李克强在2013年6月致电欧盟委员会主席巴罗佐,以及商务部对欧盟委员会做出裁决后,一天内三次就此紧急表态,并对原产于欧盟的太阳能级多晶硅和进口葡萄酒的进行反倾销调查,这都是中国政府支持中国光伏企业的反制裁.中国企业还要利用WTO机制,在WTO的框架下提起诉讼.
其次,中国的行业协会和进出口商会具有非常重要的作用,可以发挥它们在中欧贸易争端中的沟通和协调的作用,利用其自身力量寻找争端方内部的盟友,建立常设的游说机构对欧盟和工商业利益集团进行定期的联系和院外游说,影响和左右欧盟经贸政策的制定.从上述的三个案例中可以看到,中国鞋业协会、中国机电进口商会和行业协会等都发挥了积极作用.此外,中国的行业协会可以建立贸易摩擦的专项基金,以应对贸易摩擦费用较高,而经济实力弱无法承担的企业.
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再次,对中国企业来说,要提高产品的竞争力和科技含量,采用国际标准,使产品的出口符合出口国的技术要求,实现企业的竞争优势从低成本、低价格向高层次和技术方面的转移.涉案企业应联合起来,形成强大的应诉联盟,认真研究欧盟的贸易法规和政策,掌握应诉技巧和抵抗贸易摩擦的能力,并展开公关宣传和施压,促成欧盟内部利益集团的影响力结构发生于有利我国的变化.
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参考文献：
[1] 商务部,《国别贸易投资环境报告2014》,第137页.
[2] Daniel Guéguen,Lobbying Européen,Bruxelles：Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence,2007,p.21.
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