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摘 要 ：随着转基因技术的兴起和转基因产品贸易的发展,转基因产品的安全性日益成为人们关注的焦点.WTO框架下与转基因产品直接相关的协议包括《SPS协议》和《TBT协议》.这两个协议的相关条款在对转基因产品贸易适用过程中存在着一系列法律问题：改进的办去是拓宽WTO规则,纳入消费者优先原则.另外,我国转基因产品立法也存在不足,需根据WTO规则进一步加以完善.
关 键 词 ：转基因；WTO；SPS；TBT
中图分类号：F744
文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2006)02-0038―05 收稿曰期：2005-11-01
转基因产品(Geically Modifie dOrganisms,简称GMOs),是指应用现代生物技术,导入特定的外源基因(包括其他动物、植物、微生物、人工设计合成的基因等),使动植物获得超过自然选择和人工繁育所得的机能,创造出具有新性状的产品或物种.自20世纪80年代转基因技术及其产品问世以来,其商业化发展极为迅猛,主要在于它可以解决人类面临的食物短缺、能源危机和资源匮乏等问题.因此,转基因产品的国际贸易具有十分广阔的潜在增长空间和发展前景.但另一方面,由于它对人类健康和环境的潜在风险,为这种现代技术的充分运用投下了阴影.如何在促进转基因技术发展和保护人类免受这种技术的发展所带来的负面影响之间寻求一个恰当的平衡,是大多数国家,特别是发展中国家在开发GMOs过程中所面临的巨大挑战,从法律层面来看,转基因产品引发的法律问题主要涉及食品安全性问题和环境安全性问题.本文结合WTO框架下与转基因产品贸易相关的规则和争端实践,以及我国转基因产品立法,对这两个问题作进一步的探讨.
一、与转基因产品贸易相关的WTO规则
WTO规则自产生以来主要调整和规制传统产品(非转基因产品)的贸易.而在转基因技术未改变产品的最终用途和物理特性的情况下,该转基因产品与非转基因产品属于无差别的产品.在各成员方之间进行此转基因产品贸易时,应依WTO协议第一条、第三条适用最惠国待遇或国民待遇,而不能以转基因产品为由给予歧视待遇.因此,在处理转基因产品的贸易问题上,不能笼统地把转基因产品与非转基因产品等同,也不能把它们截然对立,要视具体情况而定.在WTO协议群中,目前尚无专门针对转基因产品的贸易规则,而与之有关的规定主要见于《实施动植物卫生检疫措施协议》(以下简称《SPS协议》),以及《技术性贸易壁垒协议》(以下简称《TBT协议》).
(一)《SPS协议》对转基因产品的约束及其适用中存在的法律问题
按照《SPS协议》宗旨,缔约各方有权采取“保护人类、动植物的生命或健康”所必需的措施,在必要时还可以采取限制贸易措施,但这要遵循以下三条基本原则.
1．科学证据原则.
根据《SPS协议》第2条规定,各成员方要确保任何动植物卫生检疫措施是根据科学原理而进行的,如无充分的科学证据则不得保持(第5条第7款规定的情况除外).根据该协议第3条规定,即便是各国采取的检疫措施高于国际标准、指南和建议,这些措施也必须以科学为依据.这些规定说明,科学证据是一切卫生检疫措施的首要标准,是检疫规则的基石.[1]尽管迄今为止,对“科学证据”的含义尚无明确的界定,到具体论证时科学家们的意见也会有分歧,但有一点是肯定的：经大量科学测试与分析得出的结论表明“该检疫措施并非保护人类或动植物生命与健康”所必需,该措施将很难实施.
当然,科学证据原则也有例外.《SPS协议》第5条第7款规定,凡科学证据不充分时,成员方仍可根据可获得的有关信息,采取临时卫生检疫措施.所谓“有关信息”,包括来自有关国际组织或其他成员方的卫生检疫信息.与此同时,该成员方还要尽力获取若
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预防原则是指“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施,遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学的、充分的、确定的证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化.”随着转基因产品日益商业化的趋势,该原则在转基因产品贸易领域得到了充分的诠释与发展,凸现了各国对生物安全及健康的关注,折射出当今社会必需的人文关怀理念.从《SPS协议》的规定来看,在WTO体制下,预防原则的适用受到“科学证据”条件的限制.但与此同时,《SPS协议》也促进了该原则的发展,即它要求采取预防措施的依据必须是国际惯例及相关的国际标准,而不能根据各国自己对风险的单方面界定.这对防止贸易保护主义有积极影响.
但另一方面,我们也应看到,预防原则在WTO框架下的适用也存在一些不足.首先,国际标准的确定有难度.众所周知,转基因技术本身还处于发展和提高阶段,尚未成熟.转基因产品贸易的准入问题与风险防范尚在各国激烈的争论之中,更不可能在国际标准上达成一致,另外,预防原则的临界线也存在不确定性.其次,各国对风险水平的评估有差异.各国国情不同,经济背景、产业结构、环境保护状况、基因技术发展水平、公众对转基因产品的认知度、当地消费者的消费习惯及偏好等因素均会对转基因产品在一国风险构成造成重大影响.[2]由于以上两点,该原则引发的非关税贸易壁垒及其他贸易问题十分严重.在WTO争端解决实践中,该原则的运用也受到挑战.[3]比如,从20世纪80年代以来,作为预防原则的支持者欧盟与反对预防原则的美国,在转基因产品贸易方面冲突不断,2003年8月7日,以美国为首的在转基因技术方面处于优势地位的迈阿密集团成员美国、加拿大和阿根廷分别向WTO发出请求,要求DSB就“欧盟影响生物工程产品的审批和营销的措施”是否符合WTO规则设立专家组进行审理.2003年8月29日,DSB就此案设立了单一的专家组,中国保留了作为第三方参加专家组程序的权利.目前,DSB尚未对此案作出裁决.
美欧双方之所以在转基因产品贸易方面磨擦不断升级,并最终诉诸WTO来解决,从法律层面来看,主要是因为跨大西洋的区域实体贸易体制与北美贸易体制的不一致性.欧盟以预防原则为指导原则进行转基因产品立法,通过以风险评估为基础的准人程序和以强制性标签为核心的监控和标识制度对进口转基因产品进行规范.在确保安全、降低风险和维护消费者知情权的基础上,力图实现转基因技术的利用与贸易自由化的平衡.[4]而以美国为首的迈阿密集团,为了确保本国企业在转基因技术商业化运作时的巨额利润,极力反对预防原则的采纳,反对WTO就转基因产品贸易另立规则,认为应确保现有WTO规则的执行,消除转基因产品的非关税 壁垒,并寄希望WTO来断定欧盟的转基因产品立法是否与现行的WTO规则相符.另有加拿大学者指出,以美国为首的迈阿密集团希望借助WTO的争端解决机制,向所有其他试图运用《生物安全议定书》来禁止GMOs贸易的国家发出一个信号：由WTO来断定该议定书是否与现行的多边贸易体制相一致.[5]
2．风险评估和适度保护原则.
《SPS协议》允许在风险评估的墓础上,根据自己的可承受危险程度,制定本国的标准和规则,同时还须考虑国际组织制定的风险评估技术(第5条第1款).在进行风险评估时,各成员方应考虑可获得的科学证据、加工与生产方法,相关生态和环境条件等因素(第5条第2款).为了将保护对贸易的负面影响降至最低限度,成员方应在考虑有关风险评估因素的基础上确定其可接受的风险水平,并据此作出保护的适度水平(第5条第4款).
《SPS协议》之所以作出上述规定,是基于考虑到安全是一种相对而非绝对的概念,并已委托其他机构进行风险评估.但考虑到各国消费者接受风险的集体意愿的国际差别,也允许成员方施行它们自己的风险标准.关于证明风险存在的规定,是为了防止出现那些科学上成熟但费用过高的规定,而这种规定无非是为了保护本国生产商而已.虽然允许各国确立其自己的风险标准,但进口产品的标准必须与国内同样(或类似)产：品的相关规定具有可比性,其目的是防止对特殊的进口产品制定过高的在于保护本国生产商的风险标准.
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3．国际协调原则.
从本质上看,《SPS协议》的目标是通过要求各成员方采用国际标准,从而达到协调各成员之间所采取的动植物卫生检疫措施的目的.《SPS协议》要求各国采取的动植物检疫措施应该依据国际标准、准则和建议(第3条第1款),并应尽可能参与相关的国际组织及其附属机构的活动,以促进在动植物检疫措施方面的国际协调.这些组织包括保护食品安全性的食品法典委员会(CAC)、保护动物健康的国际兽疫组织(OIE)和维护生物多样性的《国际植物保护公约》秘书处(IPPC)(第12条第3款).《SPS协议》认为如果成员方采用国际标准,那么就可将其视为该标准符合GATT1994的有关规定.当然,这并不妨碍一国在认为现有国际标准不够严格时,自己另订立更严格的标准(第12条第4款).
《SPS协议》的构架者认识到各成员方在采取动植物卫生检疫措施时,对于何者构成最佳可获得的科学信息不易达成一致.WTO争端解决机构也不是处理科学问题的最桂机构.在食品安全、卫生等规则的制定中,WTO成员方承诺要进行国际合作,而WTO并不直接卷入其中,它委托前述三个国际标准组织从事此事.
在国际食物产品贸易方面,《SPS协议》和《TBT协议》(该协议在后面作介绍)这种独特的法律框架,是WTO的创举.
另外,值得提及的是,有人认为是否对GMOs加贴标签,是私人公司的市场行为,除了确保标签本身是否准确的管理措施外,不再需要其他新的贸易管理措施.然而,由于各种原因,特别是私人公司之间和各国规范体制之间的某些一致做法和相互协调,关于对GMOs加贴标签的国际标准不仅是必需的,而且也是可能产生的.”
(二)《TBT协议》对转基因产品的约束及其适用中存在的法律问题
1．国际标准的采用.
《TBT协议》敦促各国朝使用国际标准方向努力.《TBT协议》第2条第4款责成成员使用现存的国际标准,除非这些国际标准或其中的相关部分对达到其追求的合法目标无效或不适当(第2条第4款).合法目标包括“保护人类健康或安全、保护动植物的生命或健康”.
2．合理的TBT措施成本.
TBT措施主要包括技术法规和标准(涉及到包装、标志或标签方面的要求)以及为符合技术法规和标准而制订的测试和认证程序.《TBT协议》规定,标签的成本一般应与制定该标准的目的相符,即产品标签的成本不应过分加重生产者的负担和损害消费者从标签上获得的利益,各国对标签、包装都有细致人微的规范,这些规范有的的确是必需的,但也有些国家认为这些TBT措施大大增加了出口商的成本,有些特殊的要求很难做到.此外,食品转基因成分检验等待结果的过程漫长,一般出口商很难承受.这样由于各国检验标准、方式不统――以及工作效率低、甚至是人为的破坏、阻挠都可能会造成贸易技术壁垒.在前述美欧转基因产品贸易争端中,美国反对强制性地对转基因食品加贴标签,而欧盟实行强制性标签监控制度.欧盟认为在转基因食品包装上加贴标签是“按其认为合适的水平采取保护人类和动植物生命和健康所必需的措施.”(《TBT协议》第2条第2款),也是尊重消费者知情权和选择权的要求.而美国认为欧盟的标签政策是“不透明的,无法预测的和非科学的”,实际上是要求对来自美国的转基因产品必须进行安全测试,是阻碍自由贸易的非科学的贸易壁垒.
3. 周类产品的判断标准.
在转基因产品国际贸易中,“同类产品”问题已经引起了TBT委员会的注意.TBT规定各成员应保证在技术法规方面,给予源自任何成员领土进口的产品不低于其他给予本国同类产品或来自任何其他国家同类产品的待遇(第2条第1款).实践中,欧盟与美国之间在转基因产品管理制度上的分歧根源于“同类产品”判断原则不同.美国坚持根据实质等同性原则判定“同类产品”,即转基因产品与现存的同类产品进行比较,如果没有实质性区别,就认为是“同类产品”.因此,美国和加拿大支持具体管理措施应针对生物技术产品,而不是生物技术本身；而欧盟利用的是等同概念,转基因产品不被看作等同于传统同类食品,因此就不是“同类产品”.重组DNA技术本身具有潜在的危险性,由此只要与重组DNA相关的活动,都应进行安全性评价并接受管理和进行严格的个案评估.有关“同类产品”定义及利用何种原则来判定“同类产品”,目前是TBT委员会还不可能解决的问题,有待进一步讨论.
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4. 产品标识管理体制.
转基因产品标识管理体制被要求符合TBT精神,建立在科学证据基础之上.但是,根据目前在WTO框架下多边协商的进展情况来看,关于TBT的后续管理是否能够解决这些问题,仍然有待于观察.如果WTO能够解决该问题,将可能对其解决以后可能产生的、是以产品生产过程为基础还是以产品特征为基础进行产品标识问题的纠纷具有重要意义.[8]
二、关于对WTO多哈回合就转基因产品贸易所涉及议题的建议
关于动植物卫生检疫措施和技术性贸易障碍事宜,WTO/GATF的有关协议能否再予协商,使之专门适用于转基因商品我们认为不应如此.《SPS协议》和《TBT协议》是专门用于处理那些企图滥用有关规定为生产商提供保护的贸易事宜.而否认WTO 中消费者优先原则的重要性未免是短视
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