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内容提要：保税区是与国际市场直接接轨、层次最高的特别经济区域,具有强大的区域贸易经济的辐射、带动作用,因此,研究如何发挥保税区优势,推动上海国际贸易中心建设具有非常重要的意义.本文从使命与现状出发,从差距和不足入手,以上海市的三大保税区为主要研究对象,探析保税区在上海国际贸易中心建设中应肩负的使命,分析目前保税区在国际贸易中心建设中存在的主要问题,并探析一系列改进措施,以促进国际贸易中心建设.
关 键 词 ：保税区；国际贸易中心；贸易便利化；区港联动
中图分类号：F12751 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2010)06-0008-04
保税区是我国对外开放程度最高、运作机制最便捷、政策最优惠的经济区域之一,在吸引外商投资,集聚贸易企业,发展进出口贸易方面具有独特的优势.经过20年的开发与建设,保税区在促进对外贸易增长,推进地区经济快速发展方面发挥了重大作用.
从城市发展战略来看,目前上海正处于一个重要的历史发展时期.继国务院批准上海建设国际金融中心和国际航运中心意见出台之后,在多方努力之下,上海已经把建设国际贸易中心提上了议事日程.在此情形下,研究分析如何更好地发挥保税区特有的开放度和贸易促进功能,发挥上海的保税区政策和规模优势,有力地推进上海国际贸易中心建设具有非常重要的意义.
一、上海市保税区的建设与发展概况
保税区是由海关实行区域性保税免税管理的经济特区,在我国的发展经历了保税区――出口加工区――保税物流园区――保税港区――综合保税区的过程.目前,上海地区的保税监管区域主要有外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区（简称“三区”,在本文中统称为保税区）,和6个出口加工区（分别为松江、金桥（南区）、青浦、闵行、漕河泾、嘉定出口加工区）①.2009年11月18日,上海综合保税区管理委员正式挂牌成立,统一管理洋山保税港区、外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）及浦东机场综合保税区的行政事务.在“三区”建设方面,外高桥保税区重点建设国际贸易示范区,大力开展国际贸易等货物和服务贸易功能；洋山保税港区重点建设国际航运综合实验区,大力发展国际中转、现代物流、商品展示、仓储租赁、期货交割等多层次业务；浦东机场综合保税区重点建设临空功能服务先导区,大力发展航空口岸物流、贸易和金融服务等功能②.
保税区由于自身的功能特点和政策优势,吸引了大量的企业投资落户.截止2009年底,三区所辖区域累计批准投资企业项目达到10 576家,其中,外资企业项目累计达到7 955家（外商独资企业项目7 245家）,占项目总数75.2%；内资企业项目2 621家,占项目总数24.8%；累计吸引投资总额达到204.74亿美元.2009年,三区实现进出口商品总额566.7亿美元,相当于上海市进出口商品总额的1/5.其中,进口额约占全市32%,出口额约占全市9%.三区实现港口货物吞吐量19 655.2万吨,占全市港口货物吞吐量的1/3；实现港口集装箱吞吐量2 138.7万标箱,占全市的比例高达85.5%；实现税收总额247.61亿元,约相当于全国保税区税收总额的1/5［1］.
二、保税区在上海国际贸易中心建设中应承担的责任与任务
上海国际贸易中心建设的基本思路是“两个提高,两个加快”,即提高市场开放度,降低市场准入门槛,简化市场准入程序,吸引中外贸易主体集聚；提高贸易便利化水平,促进贸易要素通畅流动；加快建设以要素市场为重点的现代市场体系,充分发挥市场配置资源的基础性作用和价格发现的引导作用；加快营造国际一流水平的贸易发展环境,使上海成为交易机会多、综合成本低、市场秩序好、商贸人员满意度高的城市［2］［3］.
根据上海国际贸易中心的功能定位和“两个提高,两个加快”的基本建设思路,融合国际贸易、保税物流和口岸功能叠加优势于一身的上海三大保税区――外高桥保税区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区,在上海国际贸易中心建设中承担着先锋、示范、引领的职责,具体可从以下三大方面、九大要点研究他们在国际贸易中心建设中的责任和任务［4］.
提升贸易便利化水平
1.便利通关2、便利保税监管货物流转3、畅通口岸物流
增强贸易产业集聚度与辐射能级
1.吸引和鼓励高能级贸易主体落户2、着力建设专业化贸易平台3、扩大保税区经济腹地范拓展多元化贸易功能
1.继续做大做强转口贸易、加工贸易
2.积极开展保税货物内销贸易3、努力开拓离岸贸易
（一）提升贸易便利化水平
建设国际贸易中心,首当其冲要提升贸易便利化水平,创造更为便利的贸易环境.
保税区属于海关特殊监管区域,区内企业享受区外企业所不具备的诸多政策优势和贸易便利性.为推进国际贸易中心建设,保税区要积极主动地适应贸易主体的经营需求,采取一系列通关便利化措施,提高货物通关速度,便利区域内企业与口岸之间、区域与区域外企业（场所）之间、区域与区域之间的保税监管货物流转,同时协调好口岸物流相关管理部门,加强软硬环境建设,完善配套服务,进一步优化口岸环境,吸引更多的中西部区域或其他区域的货物从这些口岸进出.
(二)增强贸易产业集聚度和辐射能级
高能级贸易主体具有贸易体量大、辐射范围广的特点,并具备一定的定价权.因此,保税区要发挥政策优势,吸引和鼓励地区总部、营运中心等高能级贸易主体在区内聚集.目前,外高桥保税区已经拥有了汽车、钟表、酒类产品等十大专业贸易平台,初步形成在全国乃至亚太地区具有重要影响力的商品进出口集散中心.下一步要在夯实原有专业贸易平台的基础上,积极开发建设新型专业化贸易平台,提高保税区国际贸易总量规模.
在集聚高能级贸易主体和建设专业贸易平台的基础上,加快推进三个保税区与三大相邻港口――洋山深水港、浦东国际机场和外高桥港口的联动,提升保税区的服务能级,扩大其经济腹地辐射范围［5］.
(三)拓展多元化贸易功能
转口贸易和加工贸易在上海三大保税区的贸易方式中占据绝对主导地位.在推进上海国际贸易中心建设的过程中,保税区要发挥传统优势,继续做大做强这类贸易方式,并积极开展保税货物内销贸易业务以充分开拓国内贸易市场.同时,还要努力开拓离岸贸易业务,因为离岸贸易是现代国际贸易中心的主体贸易方式之一,具有降低关务、税务、财务、国际结算等项成本,和避开国别贸易壁垒的优势.保税区可开拓离岸贸易业务,为把上海国际贸易中心建设为全球商贸流通网络化的关键节点而努力.
三、保税区在上海国际贸易中心建设中存在的主要问题
立足于保税区在上海国际贸易中心建设中理应承担的责任与任务,从目前上海的三个保税区――外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区（以下简称“三区”）的运行情况出发,分析保税区在上海国际贸易中心建设中存在的主要问题［6］.
(一)监管职能分离分立,通关速度慢,不利于贸易便利化发展
货物通关监管涉及部门多,相互之间分离执法、权力分割,影响通关速度.1海关与商检的监管分离.货物的进出口由海关和商检分门把守,企业报关时,同样的内容要填写两次,分头报送,两个部门分头检查.不仅给企业增添了不少麻烦,而且实际上延缓了通关速度.2“区”、“港”海关独立执法.根据我国保税区的海关监管方法,只有综合保税区和保税港区是由一个海关统一监管,而保税区采取的是港口和区域分属两个海关监管,以转关方式实行监管衔接的管理.因此,在“三区”中最典型的是外高桥保税区,虽然紧邻外高桥港口,但港区和保税区海关分设,企业报关须报两次,两个海关也须分头检查.即便是保税区国际中转的货物也需要两次报关,货物由境外进入保税区时采取的货物备案与区外进出口报关在程序和效率上差别不大.
3区间保税监管货物流转管理复杂.从海关特殊监管区域的优惠政策和开放度来看,保税港区和综合保税区比保税区的等级高,而且海关对区间保税货物的流转按照转关处理,造成了区间保税货物流转的手续繁琐,税收征管复杂,给区域之间的企业合作带来不便.
(二)企业经营成本高,软环境不足,不利于吸引外贸企业集聚
1市场准入门槛过高,税负过重.在市场准入方面,三区包括外高桥地区设立贸易企业,特别是外贸企业的门槛比较高,经营范围限制较严.在税负方面,运输、装卸、仓储、保险等领域,都属于服务业,现在服务业征税是征营业税,就存在重复征税问题,使得国际贸易产业链上的企业税负很重.过高的准入门槛和过重的企业税负将不利于保税区吸引贸易企业,尤其是外贸企业的集聚,更难以形成规模效应、提高辐射能级.
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2软环境建设存在不足.三区的规模和硬件环境在国内保税区中首屈一指,但是,在招商引资优惠政策、专业化贸易平台建设、信息共享平台建设等软环境建设方面存在诸多不足.洋山保税港区虽已封关运作4年半,但是在区内入驻的企业少,过境的多,实际入驻企业仅达目标的10%左右.
(三)三区发展失衡,北强南弱,不利于深水港和空港的航运业发展
三大保税区发展呈现明显的北（外高桥保税区）强、南（浦东机场综合保税区和洋山保税港区）弱的态势：外高桥保税区作为我国第一个批准建立并封关运作的保税区,其GDP规模、销售收入、工业产值、进出口总额、税收收入等五大经济指标均处于全国保税区的领先地位.2005年12月封关运作的洋山保税港区虽然具有更大的政策优势,但是由于建设发展期较短,销售收入、商品销售额、物流企业营业收入、进出口贸易额、税收等各项经济指标均不同程度地落后于外高桥保税区.其中,2009年商业销售额仅6.08亿元,约相当于外高桥保税区的0.1%；进出口贸易额15.58亿美元,约相当于外高桥保税区的2.8%.而浦东机场综合保税区虽于2010年4月通过验收,但其实尚未正式运作,尚无经济产出实现.
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如果把外高桥保税区和洋山保税港区在封关运作相同时间的经济指标进行比较,可以发现2009年洋山保税港区的各项经济指标依然低于同样运作4年的1997年外高桥保税区（表2）.如此跨越时空的悬殊差距,如果不采取积极措施进行应对,将难以发挥保税港区的特殊政策优势,不利于依托洋山保税港区促进贸易发展和洋山港的航运业务发展.刚刚起步的浦东机场综合保税区也面临同样的问题.
销售收入亿元商品销售额亿元工业总产值亿元进出口贸易额亿美元
洋山保税港区（2009）228.926.08015.58
外高桥保税区（1997）360.3286.644.517.8
洋山保税港区(2009)与外高桥保税区(1997)之比1∶1.571∶47.14-1∶1.14
（四）相关监管制度与监管方式钳制,不利于拓展保税区的业务面
1保税货物内销规模小.保税货物转内销是企业根据市场需要将加工贸易保税货物销往境内的正常市场行为.自2006年以来,保税货物内销的总额虽然不断增加,但总体规模仍较小,其原因在于我国现行的加工贸易管理政策、管理制度、内销渠道、企业运营模式存在着制约保税货物内销的因素.按照保税区加工贸易“两头在外”的政策定位,部分减免税设备、不作价设备税收管理政策,影响了企业拓展内销业务的积极性.海关对出区内销货物主要按制成品征税,并加征缓税利息的税收政策,也不利于扩大内销.
2进入保税区货物退货限制.在进出口贸易中出口商对进入保税区货物如发现部分产品不符合要求退回工厂复加工再出口,在操作上按现行规定必须按报关单退出同批全部货物,而不能退换部分产品,增加企业的运输成本.3维修政策的限制.随着国内贸易量的放大,产品维修量也在逐渐增大,一些企业有意利用保税区优势设立全球维修中心,对国外产品进行售后的维修工作.例如,西门子公司、瑞士钟表集团等都希望：既能解决非保物资进出不方便的问题,在区内设立非保仓库；又能在区内成立“两头在外”并能维修国内设备和仪器的各类维修中心.但由于受保税区维修政策上的限制,维修业务在保税区内也无法有机整合③.
四、改进措施与建议
上海国际贸易中心的建设需要大力发展和突出海关特殊监管区域――保税区在国际贸易方面的特殊优势,突出其在构建国际贸易核心要素方面的特色专长,强化其贸易服务功能.针对以上对保税区在上海国际贸易中心建设中存在的主要问题的分析,提出如下改进措施和建议［7］［8］：
(一)借鉴自由贸易区的管理体制,改善监管职能分离分立的现状,提高通关速度
1建议加强保税区与海关、商检、外汇等职能部门的协调,建立海关、商检等职能部门更紧密的联席工作机制,借鉴国际经验,实施“单一窗口”模式的监管,改变企业报关时同样的内容要填写两次,分头报送,两个部门分头检查的监管现状,使贸易经营企业只需一次性地提交相应的信息和单证,有效提高货物通关速度.
2建议与海关总署协商,尝试在外高桥保税区试点推行保税港区和综合保税区的海关监管方法,进行资源整合,即把目前的外高桥港口海关和保税区海关的监管职能合并,推进港区一体化,实现特殊监管区域和口岸监管现场的联动通关,简化进出保税区货物的报关程序,提高通关效率.
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3简化保税货物流转管理手续,方便保税区内企业在其他海关监管区域内开辟新业务,促进区与区之间、区与区外的保税货物便捷流转和深加工结转.
(二)加大招商引资优惠政策,优化软环境建设,吸引高能级外贸企业集聚
1建议提供实质性的招商引资优惠政策,降低保税区企业入驻门槛和企业税负,为企业入区提供便捷周到的服务和简化的审批手续,同时着力打造公共信息平台,便于企业之间、企业与监管部门之间的信息交换,以吸引更多的投资方入驻保税区.
2积极鼓励和引导区内企业向“微笑曲线”的两端提升和发展,推动现有的加工制造企业向产品的研发设计和营销、售后技术服务转变；在区内引入设立高端产品研发中心、检测维修服务中心并开展仓储、配送、分拨等物流服务,延长产业链,提高附加值,逐步将保税区发展为高能级外贸企业的聚集地,形成规模效应,提高辐射能级.
(三)实现“三区”错位、联动发展,形成合力,发挥保税区的先锋示范引领效应
根据上海市政府提出的“三区三港”联动发展目标,“三区”的定位和发展方向各不相同：外高桥保税区定位为“国际贸易示范区”,洋山保税港区将着力打造“洋山国际航运发展综合试验区”,浦东机场综合保税区重点发展临空功能服务区.“三区”之间不是竞争关系,而是要在经营产业、服务面向上形成错位互补、联动发展的格局,共同推进上海国际贸易中心的建设.
具体而言,外高桥保税区在已有的良好基础上要进一步推动国际贸易、保税仓储物流业、先进制造业三大功能性产业的发展,进一步增强国际贸易、现代物流、先进制造业和保税商品展示等多种经济功能.洋山保税港区要加快周边生活配套环境建设,加大招商引资力度,吸引外商投资和企业入驻；配合洋山深水港在国际航运中心建设中的定位,重点发展国际转口贸易；鼓励开展期货保税交割、离岸贸易、船舶融资租赁等新型业务,试点起运港退税制度,把国内流失到韩国釜山港转口的货流吸引至洋山港.浦东机场综合保税区要配合浦东国际机场发展目标――亚太地区复合枢纽港,抓住临空产业发展,尤其是与航空运输有关的物流业,如快递分拨中心、飞机融资租赁、航材租赁与检修等临空产业经济业务.同时,支持区内注册企业在“三区”内跨区开展业务.
“三区”由于地理位置分散,可以充
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