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摘 要 :本文剖析了美、英为代表的两种典型的金融控股公司监管模式,分别总结了两种不同监管模式的优缺点,并结合我国现阶段的国情提出中国近期应偏重仿效美国的伞形监管模式.由人民银行担任伞形监管者,以权力制衡为原则设计人民银行与“三会”的监管职责与权限,并建立“一行三会”之间的协调机制.最后针对存在的问题,提出构建和完善我国金融控股公司监管体系的若干政策建议.主要包括:明确金融控股公司的法律地位,建立我国金融控股公司监管协调制度,建立健全预防性风险监管机制,加强金融控股公司监管的国际合作.
关 键 词 :金融控股公司,金融监管,金融风险
中图分类号:F832.39文献标识码:A文章编号:1007-4392(2009)增-0118-04
一、金融控股公司监管的国际实践
(一)美国式的伞形监管模式
美国是传统的三权分立制国家,分权制衡理念同样反映在其金融监管制度中.美国存在多家法定金融监管机构,并由数个监管机构共同行使监管权力,任何一个美国金融机构都要受到两个以上金融监管机构的监督管理,这样做的目的在于金融监管机构之间相互制衡,有效管理.
1999年《金融服务现代法》以法律的形式允许以金融控股公司的形式从事银行、保险、证券的综合经营,确立了金融控股公司的合法地位.同时,美国对原先分业经营,分业监管的监管体系进行了改革,形成了“按照金融服务功能分类”的功能型监管体系.目前,对金融控股公司采取的是以美联储为伞形监管者的监管模式.具体如下(见图1).
如图1所示,在功能型监管体系中,美联储作为伞型监管者(umbrella Supervisor),是金融控股公司的基本监管者,在整个监管体系中处于主导地位,负责金融控股公司的整体监管,并协调各子公司的功能监管机构.金融控股公司的银行类分支机构、保险类分支机构和证券类分支机构,仍然保持原有监管模式,分别由联邦金融机构监督委员会、证券交易委员会和保险监管署负责监管.
(二)英、日、德等国的统一监管模式
1. 英国金融控股公司监管模式.1997年5月英国工党政府上台后就提出了对金融监管进行改革的方案,把监管商业银行的职责从英格兰银行转移到证券与投资委员会,改革之后英格兰银行的主要任务是制定和执行货币政策,保证支付清算体系有效运转,发展和改善金融基础设施,充当最后贷款人以及保持金融体系的稳定.同年10月28日,在证券与投资委员会的基础上,通过合并其它监管机构的权力,成立了一个新的超级监管机构“金融服务局(FSA)”,全面负责对所有金融机构(包括金融控股公司)和金融市场的监管,2000年6月,英国通过了《金融服务与市场法案》,从法律上确认了上述金融监管体制的改变.自此英国开始了正式的一元化监管阶段.
英国金融服务局(FSA)的监管目标为建立市场信心、信息公开、消费者保护和预防犯罪.为了实现这些监管目标,FSA全面修改和制定了监管条例,强调“以风险控制为出发点”.在评估金融机构风险的过程中,FSA特别重视评估资本、资产、市场风险、收入、负债、内控、组织和管理等.
2. 德国金融控股公司监管模式.2000年以来,德国政府锐意推进金融监管体制改革,2002年4月22日,通过了《德国统一金融服务监管法》,将银行监管局、保险监督局、证券监督局三家监管机构合并,组建成德国金融监管局,负责统一监管德国银行、金融服务机构和保险企业.(1)德国监管局设置三个专业部门,分别监管银行、保险、证券业务.三个交叉部门,专门处理交叉领域问题.(2)监管的主要目标是确保金融产业的正常功能,保证各金融机构的清偿能力,保护客户和投资者利益.
除此以外,德国联邦银行和金融监管局共同合作,完成对银行业的监督管理.二者的职能有明确分工:(1)联邦金融监管局拥有对银行业的主要监督管理权,在制定重要条约法规和做出重大决策之前,监管局必须同联邦银行协商并取得一致,(2)联邦银行通过分析信用机构的年报和其他报告,对信用机构定期监督,(3)在中央银行研究监管策略涉及监管局的业务事项时,监管局局长有权参加联邦银行的中央理事会,联邦银行和监管局相互密切合作,共享信息.
3. 日本金融控股公司的监管体制.1998年6月,《金融体系改革法》在参议院获得通过,该法允许银行、保险、证券等行业的进入那个机构跨行业经营各种金融业务.同年,日本成立了金融监督厅(2000年改为金融厅),取代了大藏省的金融检查和监督职能.金融厅根据监管业务的性质设置了企划局、监督局、检查局三个职能部门,三个部门通力合作,分别担当起制定法律事务,对交易所和存款保险机构的监督,监督金融业发展动态,检查金融机构日常业务运作.
日本金融厅自成立以来,逐步建立了一套行之有效的金融监管制度,在对金融控股公司进行监管方面,它也制定了一系列的新措施:包括(1)提出对金融控股公司采取同步现场检查的方法,即除对控股母公司进行现场检查外,还要对其国内、国外各子公司等同时进行现场检查,(2)对于“金融机构企业化”提出了相应的防止措施,(3)加强了对银行经营方面的监督检查,由过去的“事后型”转变为“预防型”.
(三)两种监管模式的评价以及对中国的启发
美国伞形的监管模式体现出对金融控股公司整体机构监管和业务功能监管区分开来,分工细致,并形成一种多头监管的格局,能够从不同视角审查风险和及时发现问题,这种以高成本为代价的监管模式,为金融稳健安全运行和公平竞争环境提供了良好的保障.但是监管的成本高而效率相对低,特别是随着金融的全球化发展和金融机构混业经营的不断推进,“双重多头”的监管体系出现了越来越多的“真空”,并使一些风险极高的金融衍生品成为漏网之鱼.当前,美国遭遇“百年一遇”的金融危机,与其监管模式缺陷不无关系.
英、德、日为代表的统一监管模式体现出统一的监管制度,避免了多重监管的重复监管,监管成本相对低,被监管者的经营环境相对宽松,并更强调金融机构自律组织的监管.然而,这种大一统的监管模式同样面临内部监管部门的协调,避免出现官僚作风与部门利益攀比.
通过比较分析,结合现阶段金融控股公司发展状况,笔者更偏向于在保留现有的分业监管模式下,仿效美国的伞形监管模式,由人民银行担任伞形监管者,以权力制衡为原则设计人民银行与“三会”的监管职责与权限,并建立“一行三会”之间的协调机制 .
1. 由人民银行担任伞形监管者比较适宜.首先,人民银行不是具体监管部门,由其监管金融控股公司,可避免监管权力过于集中以及不同监管部门的监管利益冲突.其次,人民银行作为最后贷款人,在维护金融稳定方面具有更大的作用,应当享有金融控股公司的监管权限,审核与评估集团公司整体风险以防范金融危机.再次,由于人民银行在经济与金融中的特殊地位和作用,它既要监测银行体系的运营指标和运行状况,又要监测证券市场的运营指标和状况,其相对于“三会”拥有更完整的信息网络,有助于监管信息共享.在去年8月刚公布的央行“三定”方案中,已经明确提出在国务院领导下,央行会同“三会”建立金融监管协调机制,以部际联席会议制度的形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调,建立金融信息共享制度,防范、化解金融风险,维护国家金融安全.
2. 人民银行与“三会”的监管权限划分.为避免人民银行过多渗入本应由功能监管者负责的领域,应以权力制衡原则划分其监管权限与领域.第一,金融控股公司的市场准入和退出.第二,在并表基础上对金融控股公司的整体结构、资本充足率、风险暴露、集团内部关联交易等重要领域提供评估,并将其观察到的情况与相关监管者进行磋商.第三,在发生流动性危机等紧急情况下牵头制定救助计划.第四,在特定情形下对集团附属子公司的直接检查,并将可能存在的问题告知相关监管当局.第五,会同“三会”建立金融监管协调机制.
二、我国金融控股公司监管体系的构建
(一)明确金融控股公司的法律地位
根据我国目前金融控股公司发展状况,参考各国和地区对于金融控股公司的界定,应该在《金融控股公司法》总则中,将“通过控制性持股,完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团”定义为金融控股公司,其法律特征包括:(l)金融控股公司应当以控股公司的形式存在,并且对子公司的持股要达到法定的比例.(2)金融控股公司控股银行、证券、保险、信托机构中的两类以上子公司,业务领域涉及银行、保险、证券两种以上金融业务领域.(3)金融控股公司应当以金融业务作为其核心或主导业务.同时,在总则中明确规定,金融控股公司是适应我国金融混业经营的有效组织模式,具有合法的法律地位.
(二)建立我国金融控股公司监管协调制度
其一,金融监管信息共享机制.即在人民银行和“三会”之间建立常规、正式的信息交流制度,明确要求“三会”定期将本机构对监管对象的现场、非现场监管信息以及其他相关分析报告及时报送人民银行,以便其持续、动态的分析金融控股公司的实际运营情况.其二,紧急磋商机制.金融控股公司出现支付危机或风险波及多领域的,由人民银行牵头与各个监管机构进行紧急多边磋商,提出解决方案报国务院批准后实施.其三,政策协调机制.由于“三会”都拥有一定的监管规则制定权,之间可能因政出多门而相互掣肘,使接受双重监管的金融控股公司无所适从.因此,应建立争端解决机制,由争议方提请人民银行进行协调或裁决.其四,通过召开联席会议和签署谅解备忘录的形式,对在法律中难以细化的协调、合作事宜等做出明确的规定,并由《金融监管协调办法》确定联席会议规则,设定各监管机构在该项制度中的权利和义务,增强其权威性和可执行性.
(三)建立健全预防性风险监管机制
1.金融控股公司资本充足率监管制度.
(1)以法律的形式,授权监管机关制定金融控股公司整体的资本充足率要求,其数额由监管机关在借鉴国外经验并考虑到我国金融业的特定形势下予以确.
(2)借鉴联合论坛发布的《对金融集团监管的监管原则》中关于金融控股公司资本充足率度量的5项原则和4种方法,并在此基础上建立一套适合我国金融控公司的资本充足监管机制.
(3)完善我国会计制度和会计准则,对金融控股公司的资本计算方法采用特殊则,剔除在整个集团层次上资本的重复计算,确保金融控股公司及其子公司的资本满足各自监管机构的标准,并且是真实情况的反映.
2.建立金融控股公司内部关联交易控制制度.
(1)在立法中,明确规定金融控股公司内部关联交易的定义,可以将“金融控股公司集团内部各实体之间直接或间接与同一集团内部其他实体履行契约性或非契约性的、支付性或非支付性的债务所进行的交易”定义为金融控股公司内部关联交易.同时,参照联合论坛《集团内部交易和风险控制原则》,以列举的方式对关联交易的方式加以规定,并根据交易类型的不同,规定不同的交易数量和金额的限制.
(2)制定《金融控股公司内部控制管理规则》,加强金融控股公司关联交易内部控制制度建设.内控制度的框架可以采取了国际通行的思路,按照以下方面构建.①内控环境:主要包括金融控股公司的所有权结构、法人治理结构、组织架构与决策程序、经理人员权力分配和承担责任的方式、经理人员的经营理念与风险意识、经营战略与经营风格等.②风险识别与评估:能够持续的识别和度量可能会影响金融控股公司实现经营目标的各类风险,比如信用风险、市场风险、利率风险、经营风险、法律风险等.③信息交流与沟通:指金融控股公司能够及时对各类信息进行记录、汇总、分析和处理,并进行有效的内外沟通和反馈.④监测与纠正内控缺陷:是指应当持续监测金融控股公司内部控制的整体效果,对关键性风险的监测应当成为日常工作的组成部分,并应当由一线业务人员和内部审计人员定期评估这些风险.⑤金融监管部门对金融控股公司内部控制系统的评估:应当建立与监管部门沟通的相应机制,保证监管部门能够及时有效的评估金融控股公司的内部控制制度.
(3)制订专门的《金融控股公司内部交易信息披露细则》,采取列举的形式,明确规定应向有关监管机构和市场披露的关联交易类型和披露方式,不但要详细披露内部关联交易的内容、数量、价格、金额、以及该项交易对公司的影响,还要披露内部交易定价的基础、独立第三人(独立董事和独立财务顾问)对此项交易是否同意的意见.
3. 建立金融控股公司防火墙制度.
(1)完善法人防火墙.要从立法的高度,强调金融控股公司各子公司的独立法人地位,经营不同业务的子公司须独立承担法律责任,控股公司要保证银行子公司能够作为独立法人行使职能,避免使银行子公司的经营与其他子公司的经营相混淆.同时,应当按照《中华人民共和国公司法》的规定,当金融控股处司母公司利用独立法人制度,损害子公司和客户的利益时,应当“揭开公司面纱”,要求母公司承担相应的法律责任.
为什么要写金融服务毕业论文
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(2)建立资本防火墙.对银行子公司向母公司及其他子公司(尤其是证券子公司)的授信业务的限制.对银行子公司购买其他子公司的证券或其他资产方面的限制,对银行子公司为其他子公司的证券发行提供担保的限制,对银行子公司通过第三方为其他子公司提供资金的限制,银行与其他子公司间的所有交易要在市场竞争条件下进行.
(3)建立内部关联交易防火墙.子公司之间的关联交易是金融风险传播的重要途径之一.因此要对金融控股集团内部间往来业务加强约束,对不良的关联交易予以严格监督.应当以法律的形式规定,所有的交易应建立在正常的商业基础之上,并符合公平交易的原则.以列举的方式明确“禁止性”、“限制性”的内部交易类型,对某些交易加以限制或禁止,如金融控股集团内银行对控股公司的贷款和其他信贷延期等方面的严格数量限制.对银行从其他子公司购买证券或其他资产方面的严格限制等等.
(4)建立人事防火墙和信息防火墙.如借鉴日本经验,规定母公司从事经常性业务的董事与职员不得连锁兼职.证券子公司设立5年内,自己任免的人员应当达到职员总数的50%,而且证券子公司内的重要职员在离职2年内不得担任母公司内证券关联部门的职员等.通过设置信息防火墙,禁止对交易有重大影响的信息在各子公司之间的流动,特别是防止银行子公司与证券子公司之间有害的信息流动,杜绝滥用信息和内幕交易行为的发生.另外,客户权益是否得到保障是金融监管当局所关注的.对于客户隐私权要制定特别条款加以规范,要求金融控股公司必须遵守尊重客户隐私权的承诺,使金融控股公司内部某一子公司所掌握的客户的非公开个人信息不会直接或间接地被控股公司内其它子公司所掌握或利用,保证
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