金融消费者权益保护视角下国际监管沙盒经验借鉴

金融消费者权益保护视角下国际监管沙盒经验借鉴

摘要：金融科技的快速发展提高了金融体系的深度和效率，但其开放、互联互通、高科技含量的特性使金融风险更加隐蔽。监管沙盒机制作为一项先驱设计，既鼓励金融创新又能抑制金融风险。本文基于金融消费者权益保护视角，对国际监管沙盒进行研究，并提出我国实施监管沙盒的相关建议。
关键词：金融消费者权益保护；监管沙盒；金融科技
中图分类号：F832.35文献标识码：B文章编号：1674-0017-2018（3）-0046-04
金融科技快速发展有效拓宽了金融服务及产品的可获得性，提高了金融体系的深度和效率，但其开放、互联互通、高科技含量的特性使得金融风险更加隐蔽。为了鼓励金融科技创新并有效抑制金融风险，英国首先设立了监管沙盒机制。在监管沙盒的总体设计中，最核心的内容是金融消费者权益保护。本文基于此，对国际监管沙盒进行研究，并从金融消费者权益保护角度提出我国实施监管沙盒的相关建议。
一、监管沙盒的涵义及背景
（一）监管沙盒的涵义
监管沙盒译自“regulatorysandbox”，也译为“监管沙箱”或“沙盒?O管”，由英国政府于2015年3月提出，同年11月，英国金融行为监管局（以下简称“FCA”）向英国财政部递交《监管沙盒》报告，阐述了监管沙盒的可行性和实用性。按照英国金融行为监管局的定义，监管沙盒是从事金融创新的机构在确保消费者权益的前提下，按FCA特定简化的审批程序，提交申请并取得有限授权后，在适用范围内进行金融产品或服务创新测试，FCA会对测试过程进行监控，并对情况进行评估，以判定是否正式监管授权在沙盒之外予以推广。
（二）监管沙盒的运作流程
监管沙盒的运作流程主要有七步。一是申请。向监管机构提交使用监管沙盒的申请，内容包括拟测试的新产品服务情况以及标准符合情况。二是评估。监管机构审核申请，如果申请通过，监管机构将指定专门的联系人。三是合作。监管机构与申请机构协商确定适用的政策，制定测试参数、评估方法、报告要求以及消费者保护措施。四是开始测试。五是对测试情况持续监测。六是报告。申请机构提交测试结果的最终报告，监管机构审核报告。七是上市。最终报告通过审核后，决定是否在沙盒之外推行新产品服务。
（三）监管沙盒的推出背景
一是现行金融监管框架过于严格。2008年国际金融危机后，发达国家均对金融监管框架进行了改革，从危机前的“轻触式监管”转变为以沃克尔规则和巴塞尔资本协议Ⅲ为代表的严格监管。但随着金融科技的迅猛发展和广泛运用，现行的监管制度不适用金融部门的实际情况。二是现行金融监管体系阻碍金融创新。金融科技行业多为创新型企业，企业缺乏金融合规经验，严格监管可能抑制金融科技的创新或增加创新成本。据FCA测算，现行监管体系会让创新业务上市时间延后l/3，增加的成本达到产品生命周期收入的8%，创新型企业的估值大约会降低15%，使很多企业无法实现融资。三是金融创新隐藏的金融风险加大。金融科技的发展，特别是互联网与金融结合带来的大量业务创新，对传统金融模式带来了巨大冲击和挑战，成为金融业发展的新趋势。与其爆发式发展相对应，金融科技也引发了新的风险问题，给金融监管带来了新的挑战。
二、监管沙盒的现状及成效
（一）各国积极推进监管沙盒
2016年初，澳大利亚和新加坡分别与英国签署了合作协议。之后，中国香港、泰国、阿布扎比和马来西亚的监管当局也推出了监管沙盒计划。加拿大、中国台湾等国家和地区的监管部门也正在对监管沙盒进行积极研究，以便进一步促进金融创新，提升金融产品和服务的效率与竞争力。
（二）监管沙盒运用成效
一是有效弥补了监管不足。监管沙盒把为金融服务提供支持的科技企业也纳入金融监管范围，明确了现有金融监管对金融科技创新的监管职责。监管沙盒让不同监管部门在创新面世前就有机会了解伴随创新的风险，从而提前沟通协调相应机制，降低了产品面世后的监管协调成本。二是有效平衡了创新与风险。事前授权的传统监管模式得到改进，监管沙盒内的风险相对可控，监管者通过颁发有限授权，在更为安全的情况下为初创企业提供创新机会。创新发展和风险管控得到兼顾，监管沙盒测试过程能有效保证创新度，也能较大程度降低潜在风险。三是积极鼓励金融科技创新。监管者建设性的参与，部分消除了投资者对创新方案的不确定性疑虑，提高了创新企业估值。监管沙盒符合金融科技创新的多项需要，帮助企业有效管控创新可能造成的风险，创新企业也可获得监管者和消费者的反馈，为完善创新积累市场经验。四是广泛维护了消费者权益。监管沙盒鼓励更多金融科技走向市场，加大了新兴金融科技的使用率，丰富了金融产品和服务类型。有序的金融科技竞争，进一步提高了金融服务质量，降低获得成本。创新企业同监管部门预先沟通，使新产品在上市前具备更为完善的消费者保护措施。
三、监管沙盒中的金融消费者权益保护
现有监管体制重在保护消费者获知权、消费自由权、公平交易权、保密权、安全权和求偿求助权等，而监管沙盒强调以消费者受益为中心，支持可以真正改善消费者生活的创新，包括降低价格、提高服务质量、更互惠的交易、增强便利性和可得性、帮助消费者识别和缓释风险等，大大扩展了“金融消费者保护”的内涵。
英国《监管沙盒》报告附录详述了四点消费者权益保护方式。一是在临床实验中，沙盒公司只能对既定测试范围内的消费者试用新科技。消费者应提前获知潜在风险及其补偿。其主要优势是当事方就特定测试能达成灵活的补偿协议，主要劣势是测试对象可能为成熟理性的消费者和公司，没有充分金融背景的消费者也许不能理解测试项目的真正机理，使得测试结果出现偏差。二是沙盒机构可以在消费者信息披露、消费者保护、消费者赔偿之间择一开展测试。监管机构将会根据所选择的方式来指导商业活动。其主要优势是当事方能够就特定测试补偿协议的灵活性达成一致。如果有足够的保障措施，也可以考虑对非知晓消费者进行测试；主要劣势是如果保护措施不够充分，消费者权利也许会受到侵害。三是参加沙盒测试的消费者与其它一般消费者享有同等权利。如消费者需要投诉时应首先找当事公司，然后借助《金融消费者权益纠纷的特殊解决机制》处理问题，如果公司投诉失败，还可以通过《金融市场与服务法案》寻求救济。其主要优势是系统已经建成，消费者无需承担额外风险，而沙盒公司必须向金融消费者保护组织支付费用并受其管制。四是沙盒公司必须承担包括投资损失在内的所有消费者损失，并且证明其有足够资产以确保可以承担赔偿责任。主要优势是消费者无需承担任何与沙盒公司进行交易的风险，除非公司破产。与其他消费者相比，这种方式给予消费者更高层次的保护，主要劣势有两点：一是沙盒公司需要承担所有风险，对小型公司来说经济负担过重，更可能放弃选择沙盒测试。二是消费者在知道交易损失会全额赔偿的情况下，也许会过于冒险，同样使得测试结果出现偏差。对以上方式的总体评价：从提高竞争效率的角度考虑，尽管第四种方法对消费者给予了最高层次的保护，但并不是首选方式。因为在此情况下，只有资产实力强劲的大公司才有资格参与，不利于市场竞争。第二种方式更能吸引各式各样公司，因而是一种更好的选择。对此，参与测试的公司会致力于消费者保护问题的分析，同时给予监管当局确定合理保障措施的机会。
其他各国监管沙盒中金融消费者权益保护措施方见表1。
四、经验借鉴
（一）积极启动监管沙盒，为金融创新输送“氧气”
金融科技迅猛发展的背景下，紧抓前沿科技的企业才能获得长久生存，作为监管方需要积极营造创新的环境和氛围，为适宜生长的未来金融科技先锋不断输送“氧气”。一是借鉴创新中心经验，试点先行。充分借鉴英国成立创新中心建立“创新工程”的试点经验，我国应尝试在有限范围内模拟监管沙盒运行机制，并依据运行经验提出适合中国国情的监管沙盒制度。二是沙盒设计多样化，多种方式并用。在具体实施过程中结合实施虚拟沙盒、沙盒保护伞和监管沙盒等制度，考虑不同体量机构试验其新科技的需要，为其提供选择适合自身的方式。
（二）主动防范金融风险，为金融风险框定“围栏”
监管沙盒制度本身是一种风险防范的措施，将新兴金融科技事先通过沙盒进行测试，避免未经测试就全面运行带来的不可控制风险。一是风险防范既要从消费者利益侵害与否考虑，也要从金融稳定、国家资金安全的大局考虑。因此在沙盒准入环节严格把关，严格审核沙盒测试申请人的资格与背景，确保资金来源明晰合法。二是建议设立应急救助机制，对于通过测试正式进入市场的产品，如果遇到测试中没有出现的异常情况，应启动应急机制，及时制止情况继续恶化。
（三）推动出台保护措施，为金融消费划定“安全区”
广泛借鉴和研究英国、新加坡、中国香港等国家和地区在推行监管沙盒机制过程中制定的消费者保护工作措施，结合我国国情及先行试点情况，制定符合??际的消费者保护措施。一是沙盒监管尝试初期，建议借鉴英国监管局采用的第二种方式，即监管沙盒与较为有实力的公司合作开展，摸索经验不断改进后，再探索其他方式。二是实施中期建议采取第二种方式，加强沙盒测试公司的参与程度，加强竞争，进一步提升消费者权益保护空间，为消费者提供多样化的金融服务。三是监管测试发展成熟后，借鉴英国多种测试方式并存的机制，为不同的企业提供可供选择的测试方式。
（四）紧跟沙盒动态研究，为沙盒及时调整“政策阀”
一是加强监管人员自身对金融科技的掌握和了解，并及时吸收具有丰富经验的金融科技创新人才进入监管机构，使创新与监管拥有同步发展的软实力。二是监管沙盒作为金融科技领域的前沿领地，需要不断加强调查研究，密切跟踪其发展动向，弥补监管漏洞，并为可能牵制创新的措施或制度给予适度调整。三是开展政策试验田制度，与沙盒测试经验丰富的金融科技企业合作开展政策试验，不断调试沙盒监管政策，使其适应金融科技发展的步伐，更加全面有效金融维护消费者权益。
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