农村宅基地使用权流转制度完善思考

农村宅基地使用权流转制度完善思考

【摘要】宅基地使用权流转不仅是关乎农村土地资源整理，提高土地资源利用率的关键一环，更是关乎农民生计和财产收益的重要问题。现行法律法规对农村宅基地流转保护缺失，流通不畅导致闲置和浪费，非法流转又难以维权，农民无法真正将宅基地的经济价值盘活，完善农村宅基地流转制度是当务之急。通过放宽流转主体限制条件，公平收益分配制度，协调相关配套措施，顺应城乡一体化发展趋势，切实保护农民合法权益。
【关键词】农村宅基地流转制度完善建议
农村宅基地不仅具有经济价值，还体现着农民在村集体的身份属性，有保证农民安身立命的社会保障功能，这些功能和价值决定了宅基地及其上附属房屋的流转必须有严格的限制，防止市场化的自由流转给农民合法权益带来损害。但限制流转并不意味着制度不需要根据时代的变化和需求做出调整，当前宅基地使用权流制度已经不能适用现实需求，一方面城市化进程使宅基地大量闲置，村集体内部的流转需求进一步缩小；另一方面户籍制度的发展也使一些农民渐渐失去村集体的成员身份，从另一个侧面限缩了流转的可能。因此适时放宽流转的限制条件是保障流转可行性的必然要求。从经济学的角度分析，宅基地使用权流转是优化资源配置的有效手段，可以提高土地利用率的同时改变以往城乡土地经济价值的悬殊差价，从这个层面讲，理顺宅基地使用权流转制度不仅可以解决当下流转乱象，还具有促进公平正义的价值。
一、农村宅基地使用权流转制度概述
（一）农村宅基地流转的含义
众所周知，农村宅基地的所有权归村集体所有。农村宅基地的使用权是村民基于所属村集体的成员身份，依照特定申请程序申请获得的、无使用期限限制的、用于居住等特定用途的土地，其取得不以对价为要求。宅基地使用权是用益物权的一种，依照用益物权的权能可知获得使用权的农民可以从自家宅基地中获得收益。然而，现行法律法规中对农村宅基地流转的概念并没有清晰的界定。本文中讨论的宅基地流转是指：“宅基地使用权人在依法取得宅基地使用权后，通过将宅基地使用权或随地上建筑物、其它附着物的出租、买卖、抵押、人股、继承、转让、置换和赠与等方式将宅基地使用权转移给他人使用、收益的行为。”①
（二）农村宅基地使用权流转的需求性分析
流转是为了在变更宅基地使用权主体的情况下，实现农村土地收益，减少土地闲置和浪费，给予农民收益获现的可能。随着市场经济的进一步深化，农民也将更加关注农村土地资源的经济价值，因此宅基地使用权有流转的必要，只有盘活宅基地使用权，才能让农民切身获得宅基地以及其上附属物的经济收益并提高村集体土地资源自身价值。可以说这是经济发展的趋势也是宅基地使用权财产属性的内在需求。
当前法律法规在使用权流转问题上规定不完善，我国《宪法》和《土地管理法》都未明确禁止宅基地使用权流转。村集体内部的有限流转是合法途径，但同一村集体内部的购买力毕竟有限，日益增强的流转需求催生铤而走险，也使得黑市屡禁不止，“隐形交易市场”因流转不合法产生了很多纠纷，从侧面反映出对放宽流转限制的需求。
二、农村宅基地使用权流转现状
（一）农村宅基地使用现状
据统计，我国农村地区宅基地使用面积不断增长，这主要是由以下两方面因素导致的：一方面因为宅基地审批制度管理松散，加之很多农民意识到宅基地背后蕴藏的价值，扩建自家宅基地面积或者“建新不拆旧”，导致宅基地占地越来越多，有些地区宅基地甚至占用耕地；另一方面，宅基地的使用效率在不断降低，因为城市化的进程，越来越多的农民进城工作，宅基地闲置无人居住。可见当前我国宅基地使用问题重重，迫切需要加强制度建设，规范流转程序，严格监管。在确权登记的基础上，整治超占、多占问题，改善闲置浪费现状。
（二）农村宅基地使用权流转现状
就流转制度层面而言，我国农村宅基地流转制度经历了几次演变，主要包括土地改革时期、社会主义改造时期、高级农村合作社时期和家庭承包责任制出现后。现行的有关规定主要集中在《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《关于加强农村宅基地管理的通知》、《物权法》等法律规范中，对宅基地使用权流转的态度是有条件的放开，但流转的程度和具体条件规定尚不明确，有待进一步细化。
就实务层面而言，宅基地使用权有很强的身份属性限制，往往是以户为单位申请审批，原则上“一户一宅”但以分户为理由申请新的宅基地的行为大量存在，致使一户一宅的限制形同虚设，因为获得宅基地难度低、监管松散，村集体内部的购买力不足，流转较少。随着进城工作生活的农村人口越来越多，宅基地闲置问题便更为普遍，而只能在村集体内部进行流转的条件限制阻隔了自由交易的可能，村集体外部有购买力而无购买权是现状，严格的按身份属性“一刀切”的流转主体范围，限缩了农民对宅基地使用权和地上的房屋所有权的收益权和处分权，是违背物权平等保护原则的，也损害了农民的利益。
近年来，各地陆续进行宅基地流转改革试点。2007年以来我国先后确定重庆和成都等地为全国统筹城乡综合配套改革试验区，浙江、天津等地也进行了宅基地流转探索，发展出天津华阳“宅基地换房”模式、浙江温州的“两分两换”模式、成都温江的“双放弃”模式、重庆九龙坡的“双置换”模式等。②农村建设用地流转的制度创新在实践中得到了大量的经验，收获了因流转带来的经济效益和社会效益，然而当前的试点多是以政府为主导的大范围流转，本身存在收益分配不均的问题，对农民个人的私自流转行为没有程序和经验上的借鉴意义。
三、?r村宅基地使用权流转存在的问题及危害
基于宅基地流转的整体现状，我们需要归纳整体性问题并反凡廖见行制度的不足，探寻未来宅基地使用权流转制度的发展方向。
（一）法律制度不健全不明确
由前述所知，现行法律制度对宅基地流转的规定不明确，无论是方式还是程度都存在立法空白和模糊的问题，这不利于宅基地的管理，也导致司法中缺乏统一的裁判依据，致使纠纷久拖不决。由于缺少上位法的统一标准，各地在地方政策法规上也差异很大。职责不明确是一个由此引发的问题，由于制度的不完善，导致管理宅基地的部门怠于行政，对辖区内宅基地流转的情况不甚了解。村集体虽然对宅基地存在的问题十分清楚，却也因为缺乏管理动力和人情因素对流转中的问题含糊隐晦。（二）隐形交易众多，监管不严
因为流转自由受限制，而流转的需求客观存在，因此隐形交易市场便屡禁不止。私自流转不受法律保护，但还是有人基于浇幸心理和利益驱动不顾潜在的纠纷隐患铤而走险。此外，相关部门对宅基地使用权流转监管积极性不足，因为农村是熟人社会，规划目标的落实难度本身就很大，再加上农民私下交易使得宅基地所有者无法享有应有的收益权，因此权力部门往往怠于行使职权，并且因为农民私下流转宅基地使用权并不通过村集体组织，也不主动去土地管理部门登记，更加大了监管难度，由此形成了一个监管难和保护不力的恶性循环中，亟待改善相关部门和流转主体之间的互动关系，打击隐形交易市场。
（三）分配不均，损害农民利益
当前我国宅基地的价格评估机制尚未建立，宅基地流转涉及的利益分配不平衡。在政府主导的宅基地流转中，农民获得的经济补偿并不能反映出宅基地的真实经济价值，往往只是一个事前固定的补偿标准。而政府在征收后可以将土地整理整体供应给土地市场，收益将是农民的很多倍，这种分配上的不均一方面是由于农民不能直接面对土地交易市场，因而无法享有宅基地的真实价格收益；另一方面也反映出价格评估机制不完备，农民并不了解自身宅基地的价值，需要有一个科学稳定并公示的价格评估机制来指导。
四、农村宅基地使用权流转制度完善建议
（一）完善宅基地流转的相关法律法规
首先要明确对待宅基地使用权流转的态度，在宅基地“三权分立”的基础上，使用权流转问题亟待进一步通过制度明确流转方式、程度和程序。目前宅基地从申请审批到流转受让主体都依然有很强的身份属性，这在一定时期是便于保护农民的权益，给予生活保障的。但随着城镇一体化的进程，农村人口转人城市的数量逐年增加。在这种背景下，身份属性保障功能逐渐退场，阻碍流转实现的作用力增加。正面效益的减弱，负面效益的增加，必然从制度层面反映出适当放宽流转限制的呼声。虽然有很多学者呼吁将宅基地流转市场化，但笔者并不建议完全放开，因为保障功能依旧存在，且城乡购买力差距客观存在，市场化很容易出现复杂的纠纷。因此当前可以随着社会发展阶段适当放宽一点，完善法律法规，发挥制度的指引作用，以明确的立法导向规范流转行为。
（二）扩大农村宅基地受让主体范围
在身份属性依旧发挥价值的情况下，要增加流转的可能性，可以先放开不同村集体之间的宅基地使用权流转程序。这种受让主体范围的扩大相较于人市是稳健的，也可以一定程度上弥补本村购买力不足的问题，可以在一些地区进行试点探索，尝试扩大受让主体的范围这种模式是否可行，当然以政府为主导的大范围宅基地流转是有必要的，因为各地情况不同，许多地区私自流转不具有可行性，且大范围的宅基地流转是土地整理的有效方式，也利于土地用途的整体规划，最大限度发挥土地资源价值，减少浪费。
（三加强流转全程监管，完善收益分配制度
如何保障村集体对宅基地流转的收益权，调动相关部门的管理积极性是需要讨论的，一方面可以以制度的规定明确责任主体，将责任落实到人，督促职权的履行，另一方面要严格宅基地流转登记的程序和管理，切实保障到所有权人的收益，增强管理的动力。双管齐下加强对流转的监管，打击隐形交易和土地黑市，普查核实一户一宅的落实情况，对超户、超建的问题进行限期处理，明确登记使用权权利归属，积极促成纠纷的解决。政府的有效监管是保证制度落实的重要途径，也是减少资源浪费，保障农民合法权益的有效手段。
在充分发挥政府职能的同时，也要防止政府过于积极的职权干预，就收益分配领域而言，要想切实保障到农民的收益权，就要建立价格评估机制，让价格公正透明，解决收益分配不均的问题，将政府的监管行为限度掌控在合适的范围内，不过分积极也不消极怠政，在这个问题上，可以充分发挥合理收益对行为的调节作用。
（四）完善相关配套措施
就农民的个入流转行为，仅完善流转程序和制度是不够的，因为信息不具有优势，农民往往并不容易找到使用权受让主体，因此搭建流转交易平台，培育中介服务机构也是十分必要的。依法成立的流转交易平台不仅改善了农民的信息不对称问题，也打击了黑市的存在根基，更有利于保护农民权益，减少纠纷发生的可能。而中介服务机构在促成交易的职能之外，也很好的引导农民规范流转程序。这些配套措施的建立和完善，可以更好帮助宅基地使用权流转合法顺利运行。
结语
随着市场经济的快速发展，原有的土地管理制度稍显落后，需要根据社会现实情况作出调整和改进，宅基地的经济价值如何发挥，土地资源的闲置浪费如何改善是当前农村建设的重要问题。关于流转是否应该放开的讨论学界争论一直存在，流转制度如何改进必然是一个长期的、系统的工程，涉及诸多方面因素的考量。本文仅从宅基地使用现状和流转存在的问题着手进行分析，提出制度完善的思考，以期在讨论洪流中为制度建设贡献一份力量。
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