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.在2007年年初召开的全国“两会”上,国务院总理温家宝面对全国人民庄严承诺：“在土地问题上,我们绝不能犯不可改正的历史性错误,遗祸子孙后代.一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线.”这是党中央、国务院在新形势下对土地管理和耕地保护工作提出的总要求.
守住18亿亩耕地,首先是为了粮食安全.对我们这个人口大国来说,吃饭始终是头等大事.在农业生物技术没有取得重大突破的前提下,只有保住一定数量的耕地,粮食安全才有基本的资源基础,才能从容应对国际形势的云风变化,不会受制于人.
保护耕地也是为了社会稳定.目前我国还有8亿多农民.对他们来说,耕地既是重要的生产资料,也是基本的社会保障.
守住18亿亩耕地,同样关系经济安全.因为土地,既是一切经济活动的基本要素,也是生产单位获得银行信贷的重要筹码.
未来一个时期,随着人口增长.工业化、城镇化发展不可避免还要占用大量土地.面对人多地少的特殊国情和人增地减的发展趋势,在今后相当长一段时期内,土地资源的危机将突出表现在耕地上.
“守住18亿亩耕地红线,是我们应对土地资源危机的基本态度,是中华民族赖以生存和发展的底线,是一项重大的政治任务,体现了中央遏制乱占滥用耕地、促进节约集约用地的决心.”2007年春天,国土资源部连续召开了几次务虚会,与会专家围绕新一轮土地利用规划修编,提出了新见地、新思路.
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大家深刻体会到,必须充分认识我国的特殊国情和所处的特定发展阶段,本着对人民、对子孙后代负责的态度,以高度的历史责任感和使命感,编制出体现危机意识、体现国家战略,经得起历史考验的土地利用规划.
18亿亩耕地到底能不能保住、怎么保住,不算账就说不清楚.
根据土地利用变更调查数据,1997～2005年,全国耕地面积总共减少1.54亿亩,同时补充了3414万亩.全国耕地面积从19.51亿亩减少到18.31亿亩,净减约1.20亿亩,年均1326万亩.造成耕地减少的主要是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁四项因素,补充耕地的主要是开发、整理和复垦三项因素.
生态退耕是耕地减少的最大因素.据统计,1997年～2005年,生态退耕减少耕地1.03亿亩,占耕地净减少总量的85.83％.如何安排退耕还林计划,将是确保18亿亩耕地红线的一个关键.
非农建设占用,是造成耕地减少的另外一个重要因素.按照《土地管理法》规定,建设占用耕地要“占一补一”.这一点做到了,耕地总量不会因为建设占用而减少.但是占补平衡的基础是要有一定量的耕地后备资源.而我国适宜开垦的后备土地资源已经不多,在建设占用趋势不减的情况下,一旦后备资源不继,非农建设占用必然会造成耕地的净减少.况且,占优补劣、占多补少,这种情况依然存在.保住18亿亩耕地,建设用地规模必须严格控制.
其次是农业结构调整.1997～2005年,农业结构调整减少耕地3531万亩,同时也增加耕地2209万亩,两者相抵,净减少1322万亩,占净减少量的11.02％,年均减少147万亩.
最后是灾毁耕地.1997～2005年灾害损毁耕地986万亩,占减少总量的6.4％,年均减少110万亩.
增加耕地则以土地开发为主.1997～2005年,土地整理复垦补充耕地1192万亩,占补充耕地数量的35％,土地开发补充耕地2222万亩,占补充耕地数量的65％.
因此,守住18亿亩耕地红线,应当从严控制非农建设占用耕地规模；压缩生态退耕规模,严格禁止擅自实施生态退耕；引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行；加强耕地抗灾能力建设,加大灾毁耕地修复和补充力度,将灾毁耕地数量降到最低.
具体措施包括：与国务院西部开发办及国家林业局协商,“十一五”期间安排生态退耕2000万亩,“十二五”以后不再安排生态退耕新规模；和农业部联合发文将农业结构调整限制在种植业内部；加强耕地抗灾能力建设,尽力实行对灾毁耕地的补充,力争在规划期内将因灾害损毁等因素减少的耕地面积控制在1100万亩以内等.
同时加大土地整理复垦开发补充耕地力度,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；对水田等优质耕地实行特殊保护,加强基本农田建设,大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程,提高耕地综合生产能力.
另外,也要开辟建设用地新空间.我国未利用地数量很大,特别是沿海地区有大片的未利用地,其中相当一部分可以在遵守自然规律的前提下,通过有步骤地开发来搞建设.农村广阔的空心村、宅基地也能腾出一些空间.另外,在用地普遍粗放浪费的前提下,各地都有不少存量用地,可望采取有效措施“逼”出来等
如果这些都做到了,不仅到2010年保住18亿亩耕地是切实可行的,经过努力,到2020年,这一目标也是可以实现的.
2007~-6月召开的一次包括国土资源部党组在内的高层内部会议,再次对修改后的土地规划修编思路进行审议.这次会上,一个重要的成果是,对于如何保住18亿亩耕地形成了一个共识.守住红线,需要中央的决心,全民的共识,部门的配合,地方的责任,社会的行动.
坚守耕地红线,这个压力不仅在中央政府和国土资源部,地方政府本身就有这个责任.《土地管理法》规定,各省(区、市)要保证本行政区内的耕地总量不减少.保住18亿亩耕地,必须想办法将地方政府应该承担的责任真正落到实处.
守住红线,也需要相关部门形成合力.交通、铁道、水利等部门或行业规划,不管是什么名称,最后都要落到土地上.如果没有这些部门的通力配合,保住18亿亩耕地.几乎是一句空话.
保护耕地,还要激发起基层政府和广大农民的积极性,落实为全社会的自觉行动.
基于以上认识,全国土地利用总体规划修编工作委员会进一步完善了规划修编思路,提出一系列实现规划目标的政策和建议.
要进一步提高各级党委和政府对保护耕地和节约集约用地的重要性、紧迫性和艰巨性的认识,增强全党对土地利用的统筹意识、大局意识和长远意识.
通过各种方式,加强土地国情、国策、国法教育,树立全民人多地少的危机意识,珍惜土地,合理利用土地.
全面落实耕地保护目标责任制,将耕地保护和节约集约用地目标的完成情况作为衡量地方经济社会发展的重要依据,并纳入地方党委和政府领导的考核内容.
18亿亩耕地红线是一个倒逼机制,各地各行各业都要从全局出发,同心协力坚守信念.城市不能过度扩展,广场不能越建越大,
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在思想统一的基础上,全国规划纲要修编思路围绕“以坚守18亿亩耕地红线为前提规划农用地”、“以节约集约利用为重点规划建设用地”、“以城乡统筹和区域协调为导向规划用地布局”、“以保障实施规划目标为重点加强和改进实施管理”等四方面内容,分别提出了规划目标和措施.对坚守18亿亩耕地保护目标作出了整体安排,包括严格控制耕地流失,加大补充耕地力度、强化耕地质量建设等.同时,对规划期间的建设用地增量进行了压缩.
出台：保护耕地保障发展的新蓝图
2007年下半年,根据国务院第149次常务会议和国务院领导的一系列指示精神,全国土地利用总体规划修编工作委员会再次对《纲要》进行了修改和完善.
这次修改完善,围绕落实18亿亩耕地红线目标,《纲要》在原来的基础上,进一步压缩了建设占用耕地规模,提出坚持开源节流,加大存量建设用地挖潜,合理利用未利用地和非耕地,积极拓展建设用地新空间；重视和发挥耕地的生态功能,严格控制占用耕地进行生态建设,保持农用地基本稳定；稳定基本农田数量和质量,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；根据资源环境承载能力,实施差别化的土地利用政策,强化省级土地利用调控责任.
围绕保障科学发展的用地需求,要求将城乡建设用地规模作为约束性指标加以调控,各地不得突破.各项建设都要坚持节约集约用地的方针,通过科学统筹,合理安排,保障经济社会科学发展的必需用地.主要通过内涵挖潜、提高土地利用强度来解决用地不足.
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