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模理念,重点建设中心城市和重点镇区,建立结构功能合理完善、协调发展的城镇体系；创新指标控制理念,促进规划刚性与弹性相结合,增加规划的可操作性；创新规划目标理念,由单目标规划转向多目标规划.通过扎实的前期工作,各地进一步统一了思想认识,改进了工作方式,理清了思路,明确了目标和要求,从思想、组织和技术等方面为全面开展规划修编奠定了坚实的基础.
转折：从深入推进到暂缓批复
2006年,紧锣密鼓开展的新一轮全国土地利用总体规划修编工作,因为国务院第149次常务会的决定而变得不同寻常.
在各地前期工作的基础上,《纲要》编制工作深入推进.经国务院同意,成立了由国土资源部牵头、国家发改委等16个部门组成土地规划部际联席会议,加强部门协调和相关规划的衔接.国土资源部成立了规划修编工作领导小组和工作专班,统筹领导和具体负责规划修编工作.突出专家领衔.成立了规划修编顾问组和专家组,请相关领域的5位院士和42位知名专家分别担任顾问和咨询专家,加强对重大问题的咨询、论证.由中国科学院、北京大学等单位牵头,开展了8个土地利用重大问题研究.
随后,《纲要》进入研究起草阶段.在规划思路上,明确以科学发展观统领土地利用全局,以转变土地利用方式为主线,以严格保护耕地为前提,以节约集约用地为核心,以控制建设用地规模为重点,以强化规划实施为落脚点,提出未来15年土地利用的主要目标、任务和政策措施.
在广泛收集各相关部门、行业基础资料,充分论证各业用地需求的基础上,围绕规划期间需要解决的土地利用重大问题,确定了加强农用地保护和基本农田建设、推进土地节约集约利用、优化城乡用地结构和布局等重点任务,提出耕地、基本农田、建设用地等土地利用主要调控指标.
如果说《纲要》的研究起草工作是一项庞大而艰巨的工程,那么,更为艰难的工作是指标的分解和对接.《纲要》的形成,经历了大量的对接和协调工作.一是与主要用地行业和部门进行了多次协商.二是与各省(区、市)就规划主要指标进行了三轮上下对接和协调.三是多次召开专题座谈会和论证会,听取有关专家学者的意见.四是通过网络和报纸,在全国范围内开展了为规划修编建言献策活动.
2006年7月,经过反复协商沟通以及多次审议,国土资源部按时完成《纲要》编制工作,正式上报国务院.
9月6日,备受关注的全国土地利用总体规划修编因为国务院第149次常务会的决定,而变得更加引人瞩目.就在这次会上,国务院作出了暂缓批准《纲要》的决定,要求从长计议、加强研究、继续推进,编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划.
我国人多地少,土地资源严重不足,当前又面临工业化、城市化加快,人口继续增长的压力,发展不可能不用地,但吃饭问题必须靠自己解决.因此土地利用总体规划应该是一个对历史负责、对子孙后代负责的规划,必须走资源节约型道路.这不仅关系到可持续发展,而且关系国家和民族生存根本大计.18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住.基本农田“红线”不能动,建设用地规模要压缩,城市发展以内涵为主,不要扩外延等常务会上,一系列指示精神凸显出一个词――忧患意识.
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国务院领导高屋建瓴,从全局出发,本着对当代经济社会发展、对子孙后代极端负责的态度,立足当前,着眼未来,从可持续发展的战略高度,分析判断了我国耕地保护面临的严峻形势,明确提出了进一步严格保护耕地、节约集约用地的目标任务,其中一个最为关键的目标是――18亿亩耕地红线必须守住.
然而,对于许多地方来说,也许更为迫切的愿望是加快修编步伐.拓展用地空间.面临着更加严峻的形势和更加严格的要求,土地利用规划修编工作到了一个更为关键的时期.
10月12日,在雾都重庆召开的全国土地规划工作座谈会,被人称为新一轮土地利用总体规划修编的转折点.会议规模不大,却牵动着许多人的心.
这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《纲要》之后,国土资源部组织召开的第一个全国规划工作会议.会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神,部署推进规划修编下一阶段工作.其主要目的是尽快将地方同志的思想统一到中央的要求上来.
中央领导的高瞻远瞩,对规划修编的殷切期望,是大家事先没有想到的.人们在深受鼓舞的同时,也切切实实意识到了先前在认识上的差距,掂量出了身上肩负的压力和责任.
落实国务院的决定,规划修编工作没有停顿,而是进一步明确了方向,加快了步伐.一是严格核定规划修编基础数据；二是做实现行土地规划实施评价；三是深化省级规划修编前期工作；四是分解落实“十一五”规划目标；五是稳步推进市、县规划修编试点.
思想弯子要转过来.大家意识到,再走外延扩张的道路行不通了,必须积极想办法,寻找新的出路.18亿亩耕地要坚决保住,基本农田不能动.而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期,用地量很大.怎么解开这个结到底有没有好的办法,既能保住这18亿亩耕地,同时又能保障合理的用地需求
可以说,转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式,解决当前的矛盾和问题,已经形成了有效的机制和办法.这些工作都真正落实了,保住18亿亩耕地才能实现.
――要结合耕地保护省长负责制的实行,加快落实耕地保护目标,明确保护责任,尽快将“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及指标分解到31个省(区、市)和国务院有关部门,报国务院批准后下达地方执行.
――要抓住中央正在完善干部政绩考核体系的时机,从制度和考核上督促地方转变用地观念,进一步挖潜盘活存量土地,精打细算用地,切实从根本上转变落后的用地方式.
――要在停止审核城市规划和行业规划用地规模的同时,抓紧协调和制定控制城市规划和行业规划用地规模的具体实施方案意见,作为今后一个时期从源头上控制用地总量的首要环节加以落实.
――要认真研究存量土地利用效率问题,结合区域特点和经济发展水平,分析存量土地的利用潜力,并将新增建设用地与存量土地利用程度相挂钩.
――要加快制定各行各业的建设标准.有关人士指出,各行各业都有一些设计标准、技术参数.这些标准、参数对用地起着决定性的作用.把这项工作做好了,估算能节约30％左右的用地量.
各地在实践中,也被“倒逼”机制逼迫着,进行积极有效的探索.
浙江省将节约集约用地与用地指标分配、干部政绩考核挂钩,制定出台了区域土地集约利用考核评价标准,对各市土地集约利用情况进行考核,并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩.
广东将工业项目建设用地控制指标的城市等别由国土资源部规定的五等细化为十等,还适当提高了投资强度.广州经济技术开发区明确提出,项目投资强度在250～500美元／平方米以上,投资总额在500万美元以上.
陕西省西安市对凡上一年度供地率不到50％的区、县,原则上暂停新的农用地转用、土地征收申报手续.
甘肃省兰州市在工业项目制定具体控制指标的同时,对党政机关、学校、医院等单位的建设用地制定了控制指标.
江苏省丹阳市,通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整,计划将3047个自然村规划成753个.
“倒逼”机制,不仅促进了土地的节约集约利用,控制了建设用地的增量,而且进一步优化了经济结构,加快了经济增长方式的转变.当然,就全国而言,推进节约集约用地,将是一项长期而艰巨的任务,但是只有这项工作抓好了,保障发展才有出路,保住18亿亩耕地才有希望.
经过近一年的努力探索,全国土地利用规划修编已进一步明确了方向,为新一年的工作打下了较好的基础.
共识：坚守18亿亩耕地红线
2007年,对新一轮土地利用总体规划修编来说,可以用“拨云见月”来形容.自2006年9月6日国务院第149次常务会议以来,围绕18亿亩耕地红线目标的落实,全国土地利用规划修编的思路逐渐清晰.
18亿亩耕地为什么要守住、如何守住,有了明确的方向
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