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的推行也是具备应有的社会心理基础的.不过,随着中国社会转型的加速,特别是利益主体多元化日渐明显,民众对政府的依赖认同感正在悄然发生变化,一个典型的表现是,政府的很多公共政策,明显的如城市化进程中的拆迁,在实施的过程中遇到了前所未有的挑战.当我们为民众的这种公民权利意识的觉醒而欢呼时,也应当感受到政府的威信及其社会整合能力的下降.当然,这种状况的形成是与政府习惯于采用单向度的命令方式施政分不开的.但是,对中国的现代化和社会转型来说,一个有能力有威信的政府是万万不能缺少的.因此在这种社会背景之下,行政指导的审慎推行就有可能成为政府重新取得民众认同的重要契机,相反,民众对政府的认同也会大大推进行政指导制度的完善.

(三)配套制度建设

日本行政指导制度的萌芽可追至明治维新时期,为了“殖兴产业”、“富国强兵”,官方兴办了大量的企业,并且分为官营和半官半民两种.后来,明治政府将企业卖给旧藩主、武士和大商人等“政商”.政府抛售企业后,并非撒手不管,而是通过一系列奖励手段来达到管理目的.从此,日本工业就从官营转入民营官助的轨道.可见,早在一个世纪以前,明治政府管理企业的制度,就为二战后行政指导盛行于日本提供了制度基础.而中国直到新中国成立以前,夹缝中生存的中国工业,大部分企业是官僚性质的.新中国成立以前,中国没有任何行政指导存在的制度基础.⑧

如果说制度基础的差异是不可避免的,那在后期的发展中,我国与行政指导相应的配套制度建设仍然薄弱,比方说信息公开等,在一个整体的系统中,配套的制度是必不可少的,毕竟制度问题是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题,如果缺乏一整套完备的制度结构,那么行政指导的推行就失去了重要的保障.在我国,行政指导的实践就遇到了类似的问题.众所周知,我国行政法领域诸多重要的制度变革都尚未完成,有的甚至还刚刚启动.以与行政指导密切相关的信息公开制度为例,目前这项制度很不健全,甚至可以说还处于“无法可依”的状态,比方说什么样的信息应当公开、在什么时间内公开、按照什么样的程序和方式公开、不公开应当承担什么样的责任等都没有明确的法律规定等.如果与行政指导有关的信息不能及时地向行政相对人公开,那么他们就无法判断行政指导的科学性与可信度,从而难以对行政指导作出理性的选择和运用.

因此,在我国行政指导的发展中,尤其要注重行政制度的建设,例如建立、健全政府信息发布、告示制度,为相对方提供优质、全面的信息服务等,这对于正确引导相对方的行政选择,保障经济与社会生活健康运行,具有重大意义.

(四)行政人员素质

这里所说的行政人员素质主要指行政指导所依赖的优秀公务员队伍.事实上,日本行政指导广泛推行并取得明显成效的一大原因就在于其良好的公务员制度.在世界各国的公务员队伍中,日本公务员以其队伍精练、结构合理、整体素质高被誉为“尖子政府”,这为日本经济的快速发展、社会公共服务与保障等方面的综合改进创造了良好的条件.⑨究其原因,这不能不与日本政府高度重视公务员的录用、管理、培训等工作有密切关系.行政指导制度的全面建设必须要求造就一支精干、高效的国家行政管理队伍,这项任务的重要性和迫切性愈来愈为领导层和社会各界所重视.因此,如何进一步地提高“依法治国”的执政水平,健全和完善我国的公务员制度,理所当然成为推动行政指导制度发展所面临的亟待解决的课题.

在中国,由于大多数行政指导的推行都没有严格的行为法依据,最多只有组织法依据而已,在这种情况下,公务员自身责任意识、服务意识、信用意识和平等意识等的强弱就直接影响着行政指导推行的实际效果.近年来我国公务员制度的建设还是卓有成效的,根据日本的经验,也许我们可以在加强公务员录用培训的制度化、正规化、科学化方面做更多努力,提高整体素质,为行政指导的全面推进提供人才和力量.

(五)行政救济机制

按照现代法治的要求,“有损害必有救济”.行政指导难免发生损害,作为一种行政活动方式,必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能,因而需要设定补救办法,以对受到违法、不当行政指导的行政相对人予以补救.

首先,从行政指导的立法规范来看,日本关于行政指导方面的救济规范较多较明确一些,中国在这方面还很欠缺,法律的规定几乎是空白,对行政指导的约束和纠错机制架空,这使得行政指导的实施缺乏必要的制度保障.其次,日本由普通法院受理行政指导行为引起的诉讼和赔偿纠纷.而我国行政诉讼法的受案范围虽然在逻辑上并没有排斥行政指导,但实践上却很不容乐观.此外,在日本,也通过行政内部监督的方式由行政机关受理一些程度较轻微的行政指导纠纷案,而在中国却无相应机制.

鉴于此,我国必须建立完善的救济制度.但同时必须明白的是,建立行政指导的救济制度的目的,主要在于保障相对方的合法权益,同时也要有利于行政机关实施行政指导,以鼓励和保障其维护社会公益的积极性.

综上所述,从发展的观点看,随着我国市场经济体制的不断完善,以经济领域中的行政指导为核心、为基础的行政指导制度,将逐渐成为我国政府管理经济,管理科技、教育、卫生、体育等领域的一个稳定的制度模式.⑩但是我国的行政指导至多也只能称之为“雏形”,其制度的完善与稳定,其应有功能的发挥,尚需更多时日.从我国行政指导制度的现状看,与日本相比,在市场经济基础,行政文化基础,配套制度建设,行政人员素质,行政救济机制等方面还存在很大不足,这些均制约着行政指导制度在我国的发展.如果能在这些方面借鉴日本的经验,结合中国的自身情况,改进利用,将会大大有利于行政指导制度在我国的推广和完善,从而形成高效的行政管理来推动社会经济,政治,文化各方面的进步.

这篇论文出处:http://www.sxsky.net/jingji/0626500.html

注释:

①室井力著.吴微译.日本现代行政法.中国政法大学出版社.1995年版.第150页.

②杨海坤.论行政指导――我国行政管理的新模式.1985年南宁全国行政管理学会学术研讨会论文集.

③罗豪才主编.行政法论.光明日报出版社.1988年版..第161页.

④王克稳.政府干预经济的手段与经济行政行为探讨.东吴法学.2002年卷.

⑤刘铮,赵肖筠.中日行政指导制度之比较.山西高等学