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制的动力；再加上非经营性地方政府投资项目的实施单位不用承担任何风险,导致业主行为不规范现象严重,施工过程管理混乱,建设领域常发生的一些重要贪污腐败案件也多与地方政府投资项目有关,管理体制不健全己成为地方建筑市场秩序混乱的重要根源之一.3.4项目建设不力,管理存在漏洞
大量地方政府投资项目业主由地方政府职能管理部门的人员组成,具有临时性,项目管理水平低下,各职能部门之间又相互交叉或管理脱节,缺乏有力的监督.承包商往往利用签订合同时钻的空子,在施工过程中,随意变更施工方案,索取额外价款,偷工减料或使用质次价低的材料,延误工期,使投资和建设周期失控,投资不断升高,工期一拖再拖,工程质量低劣.而地方政府资金检查及监察人员不负责任,工程监管只走过场,承包商即使违反合同约定,出现上述种种问题,也能通过私下协调、走关系等手段解决.
4.城建项目管理模式探究
城建项目管理模式主要是指政府作为业主管理公共工程项目的方法,主要明确的是政府业主及其他项目参与方之间的契约关系,即政府业主授予其他参与方的权限大小和工作范围.根据政府在公共工程工程建设管理的发展过程来看,2004年7月《国务院关于投资体制改革》文件中明确提出,对非经营性政府投资工程实行“代建制”.“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位.下面以南京市为例,按照“代建制”典型的管理模式,从政府、项目法人（城建集团）、代建公司三个层面找出各自在城建项目中所承担的责任、工作范围和管理模式.
4.1项目的管理模式
政府投资城建项目的管理模式应由政府、项目法人（城建集团）、代建公司三方共同参与,该三方作为城建项目建设中的三个层面在城建项目中各自承担着不同的责职,而科学合理的划分三者的工作界面,是项目顺利实施的先决条件：
政府的工作主要是政策支持、项目立项、项目目标的确立、项目实施过程中的服务与监督管理.
城建集团的主要工作是：项目可行性研究、项目融资、实施阶段对代建工作进行监管；项目收尾阶段的决算报审等工作.
代建公司的主要工作是项目实施阶段的管理,从项目初步设计开始到项目移交的全过程.
4.2政府的工作范围
政府已将城建项目的建设授权给了项目法人（城建集团）,因此项目的建设由城建集团负责实施,政府的工作范围主要是：
（1）对城建集团在城建项目的建设过程中所遇到的困难提供政策支持,具体的：①对拆迁难的问题,政府可制订相应的便于实施的拆迁政策,特别是对拆迁过程中出现漫天要价的被拆迁人,政府应有各职能部门参加的,便于操作的强制措施,确保拆迁工作在合理、合法并维护被拆迁人利益的前提下能按期完成.②针对融资难的问题：政府可采用市场化运作的模式,制订相应的政策,建立多渠道、多元化的城市市政投融资机制.进一步积极推进城市公用设施的市场化改革,盘活城市资源与城建资产.③针对移交难的问题：政府可由相关职能部门牵头（住建委）,制订出合理的、具有可操作性的移交标准,标准应主要以项目的设计文件为依据,由相关职能部门组织各有关单位进行移交并办理移交手续.
（2）确定项目目标,并在项目实施过程中由相关职能部门对项目的实施进行监督管理.
（3）项目完成后对项目实施过程进行审计.
4.3项目法人（城建集团）的工作范围
城建集团受政府的委托,负责城建项目的实施,项目具体的实施城建集团一般委托代建公司,而城建集团的主要工作和职能为：项目建议书、可行性研究；资金平衡与运作；对代建公司的具体实施进行监督与管理；项目收尾阶段的决算报审.（1）项目建议书、可行性研究.项目建议书和可行性研究是投资前期工作的重要内容和基本建设程序的重要环节,是在投资决策之前,对拟建设项目进行全面技术经济分析论证.
（2）资金平衡与运作.城建集团的成立主要是承担城市建设过程中的项目管理、城建资金的筹措,而如何做好城建资金平衡与运作,是城投公司的一个工作重点,也是一个难点.
目前城建集团投融资的主要方法和途径为：政府拨款；银行贷款；采用BT、IBR模式.这些投融资方式在以往的城建项目中得到了较好的运用,为我市城建项目的顺利进行起到了积极的推进和保障作用.但如何运用市场化的运作模式,进一步拓宽城建项目的投融资渠道,是在今后的城建工作中应进一步探讨的课题,在此提一些思路或建议：①通过盘活存量资产,为城建融资：长期以来,城建资产多数集中在政府手里,大部分优良资产没有发挥其应有的经济效益,通过将有经济效益的资产作为融资成本,通过资产经营权转让等形式来实现融资的目的.②通过股权投资、发行股票为城建融资.③通过发行企业建设债券融资.
（3）对代建公司的具体实施进行监督与管理.对项目公司的具体实施过程进行监督与管理,特别是对项目的质量、进度、投资等各项指标进行考核,对项目实施过程中发生的偏差,督促项目公司采取相应的纠偏措施,并对纠偏过程进行监管.
（4）项目收尾阶段的决算报审.负责项目收尾阶段的决算报审工作.
4.4代建公司的工作范围
代建公司作为城建项目实施的具体管理者,是城建项目实施成功与否的关键,如何改变原来的管理模式,全面优化项目管理,用科学系统的管理方法对项目实行精细化管理,以实现高效、创新、绿色（安全、环保）、和谐、廉洁的管理目标.
（1）项目管理模式的总体思路.①建立一个由公司相关职能部门、各专家（咨询）委员会、项目管理组组成的管理团队,明确各自的工作范围和管理职责,对项目的重要节点和重大决策均由各专家委员会和公司的相关职能部门论证后确定.②明确项目建设各阶段的控制重点（如项目前期的方案设计、初步设计、招标采购等）,并编制针对性的项目管理方案.③充分利用设计、监理、造价咨询等专业咨询机构,做好项目的相应管理工作
（2）项目实施中的具体管理工作.①以项目前期为项目管理的龙头,为全面实现项目的控制目标奠定基础.②初步设计中的管理工作.项目初步设计对于项目的成败有极大的决定作用,是项目的宏观设计,它将决定项目的外部布局、内部功能、土地、空间的利用效率.在初步设计过程中,项目公司相关部门及专家委员会将以创造性思维,将政策法规、环境保护、节能减排、原材料、工程技术、投资策略等方面进行合理综合和多方案比较,以筛选出优化的项目方案.③严格控制施工图设计,确保设计文件质量：施工图既是项目实施的依据,也是项目招标、合同签订的依据,施工图质量的好坏直接影响到项目实施阶段的质量、进度与投资,同样,施工图质量的控制也是项目前期控制的重点,项目公司将安排相关部门及专家委员会做好施工图设计的审核和控制工作,并采用价值工程不断优化设计方案.④以招标为控制重点,为项目的全面实施做好准备工作：项目招投标阶段是项目管理中的一个重要环节,它将直接影响到整个项目的造价、质量、进度.控制好项目的招投标工作,选择一个价格合理、技术力量强、施工经验丰富的承包商及好的材料设备供应商将对项目整个运行起到事半功倍的作用.
（3）项目实施中的管理工作.项目实施中的质量、进度、投资、安全、组织协调等工作已委托给监理、跟踪审计等中介单位,项目公司在项目实施过程中一方面要对所委托的各中介单位的工作进行监督与管理,同时应根据政府投资项目的特点,做好相应的各项管理工作.①项目实施过程中质量的控制重点：政府投资项目的质量一直是社会各界以及百姓们关注的重点,往往一个小的质量问题就会引起各界的高度关注甚至是热炒,将直接影响到政府的形象和公信力,项目公司将从公司和项目管理部二级设立相应的质量管理部门对项目的质量进行监督与管理.项目管理公司质量控制的工作重点是质量控制计划的编制和质量计划的实施.②项目实施过程中进度的控制重点：政府投资项目往往工期较紧,因此进度控制也是项目实施过程中的重点和难点.项目管理公
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