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明性要求上述这些公共信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公民能够有效地参与公共决策过程,并且对公共管理过程实施有效的监督.透明程度愈高,善治的程度也愈高.这里的参与主要指公众对涉及公共利益和自己利益的政治、经济、社会和环境活动的参与.善治实际上是国家权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程.善治推动政府组织与企业组织、第三部门、公民之间的良好合作,依靠公民自愿的合作和对权威的自觉认同.从全社会的范围看,善治离不开政府,更离不开公民;没有公民的积极参与和合作,至多只有善政,而不会有善治.

治理和善治的特点.治理(governance)机制实际上是行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三种机制的综合,它以各种公共的或私人的、个人和机构的合作和协调为特征,即以行政性政府组织、营利性企业组织和非政府非营利组织的合作和协调为特征.包括善治在内的治理的这种新的调整机制,是一种多中心的、自主的、分工合作、互为补充的治理结构;包括善治在内的治理是一个上下互动的管理过程,主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作.治理模式一方面要求多元竞争、权力分化,另一方面又强调多元合作、权力整合,它重视通过构建政治国家与公民社会合作、政府组织与非政府组织合作、营利组织与非营利组织合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会调整机制,弥补政府缺陷和市场缺陷,以达到“和而不同”的“和合”政治哲学境界,实现对人与人的关系和人与自然关系的“善治”.私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用.


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从理论上说,治理打破了社会科学中长期存在的、笛卡尔的两分法传统研究范式,即政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门、民族国家与国际社会、社会与自然对立,它把有效的治理看作是两者整合或合作过程;它力图发展起一套管理国内和国际公共事务、处理人与人的关系和人与自然关系的新规制和新机制;它强调管理就是合作;它认为政府不是合法权力的唯一源泉,公民社会也同样是合法权力的来源;它把治理看作是当代民主

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340;一种新的现实形式等等,所有这些都是对政治学、社会学和法学研究的贡献,具有积极的意义.从知识论的角度来看,治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上作出的一次深刻的认识转折与制度突破.

20世纪90年代以来,善治的理论与实践之所以得以产生和发展,其重要原因就是公民社会或市民社会的日益壮大.正是公民社会的成长与壮大,才引起当代社会治道的变革和治理结构的变化.治理水平的高低关系着经济、社会和环境的发展是否强劲、合理、持久.治理水平的改进取决于法治建设与制度创新,取决于政府和民众转向制度治国、建设法治国家的决心和效果.在市场经济中,国家和政府应该是经济行为规则的制定者、实施者和看护者,是经济纠纷的中立裁判者.现代治理就是要在制度层面上创立一个中性的现代国家政府,在经济层面上维持一个公平竞争的自由市场,在社会生活中建设一个合作、协调的私人公域,在人与自然的关系上实现人与自然的和谐共处.促进官民合作为特征的善治,是治理和善治最基本的价值所在.

根据治理理论,在现代市场经济体制国家,行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三种方法和机制各有其特点和缺点、各有其适用范围和方式,并且相互依赖、相互补充,最切实有效的调整方法和机制是将这三种方法机制综合运用的综合性调整机制,即治理机制.一般而言,首先应该充分利用市场机制调整人与人的关系和人与自然的关系;在市场机制无效、低效或失灵时,要及时引入国家或政府干预;第三部门和公众参与、社会舆论和道德约束可以结合前两种机制进行,特别是在市场机制和政府机制缺乏、无效或失灵的情况下,第三部门和公众参与更能发挥作用.但是,这种优先次序或安排不是机械的、绝对的,而是灵活的、相对的,治理机制强调这三种方法的有机结合和相互配合.上述三种方法都与环境资源法律调整有关,通过环境资源立法可以将上述方法法定化,即将上述方法提高到法律原则、法律手段、法律制度的高度.但是,当代环境资源法没有局限于上述三种机制中的某一种机制,而是根据治理理论,采用以治理机制为主的综合性调整机制.环境资源法通过其法律制定和法律实施,不仅将行政手段变成依法调整人与人的关系和人与自然关系的行政机制,形成规范有序的行政秩序;将市场手段变成调整人与人的关系和人与自然关系的市场机制,形成规范有序的市场秩序;将非行政、非市场方式变成调整人与人的关系和人与自然关系的第三种机制,形成规范有序的公众参与秩序.而且将这三种机制有机结合成调整人与人的关系和人与自然关系的综合调整机制,形成规范有序的人与人和谐相处和人与自然和谐相处的社会、经济、生态秩序.环境资源法治建设的实践证明,那种将行政调整机制、市场调整机制和第三种调整机制以及其他机制相割裂、相对立的观点,是不符合实际情况和实际需要的;科学而有效的机制是通过法律选择、组合、优化和有效实施上述各种方法的综合机制.(作者为武汉大学法学院教授、博导,中国法学会环境资源法学研究会会长;本文系作者主持的2010年度国家社会科学基金重点项目“加快推进生态文明建设的法律问题研究”的研究成果之一,项目批准号:10A2D008)

注释

①全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》(OurGlobalNeighborhood),牛津大学出版社,1995年,第23页.

②【法】让彼埃尔戈丹:“现代的治理,昨天和今天:借重法国政府政策得以明确的几点认识”,《国际社会科学杂志》(中文版),1999年第2期.

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