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”③显然,行政比例原则着重从利益平衡的角度来约束行政自由裁量权.那么,根据该项原则来分析《规划法》第六十四条时,首先要问的问题是：违法建筑涉及到怎样的利益冲突呢?众所周知,我国实行土地公有制.这意味着在土地上建造建筑物的行为必然与公共利益存在密不可分的关系.国家对于在地上空间资源的合理配置除了考虑满足城乡居民基本生产生活需要之外,尤为重要的是,还必须保证事关国家安全和发展的重大目标得以实现.这些重大目标主要依靠国家法律当中的一些强制性和禁止性规定来进行确认和保证,这些规定是规划行政部门在履行职责的过程中必须加以贯彻落实的.与《规划法》密切相关的一些法律主要有《防震减灾法》、《水法》、《公路法》、《铁路法》、《民用航空器法》、《海域使用管理法》、《气象法》、《文物保护法》、《环境保护法》等.这些法所着力维护的公共利益会受到公民、企业或单位违法建造行为的侵害.城乡规划管理部门在依法查处违法建筑的过程中,对于处罚方式的选择应当以行政比例原则为指导,认真权衡利益,在充分实现行政管理目标的同时实现利益保护的最大化.就此而言,《规划法》第六十四条关于限期拆除和没收的规定并不妥当.| 有关论文范文主题研究: | 关于建设工程的论文范文集 | 大学生适用: | 本科论文、高校大学论文 |
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拆除优先于没收不妥
《规划法》第六十四条针对无法采取改正措施消除影响的违法建筑情形规定先限期拆除,只有在不能拆除的情况下,才予以没收实物或者违法收入的处罚,可并处罚款.这样规定既存在逻辑上į
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首先来分析一下两种处罚方式的不同特点.其一,从两种处罚方式的严厉程度上说,二者差别不大.虽然建筑物拆除后有些建筑材料可以回收利用,但这部分回收物的实际折算价远远不及材料的采购价.如果采取破坏性方式拆除的话,就连这微小的建材回收价值都不能实现.除此之外,拆除费用还要由违法建造人承担.因此,拆除和没收几乎都将导致相对人在违法建筑上的全部投资付之东流,可视为最严厉的处罚方式.其二,从两种处罚方式所导致的直接后果来看,拆除可以使相对人违法行为造成的不利影响完全消除,使特定的空间利用状态恢复原样.而没收只改变了建筑物的权属,建造物的实物形态仍然存在,其对规划造成的不利影响仍然存在.其三,两种处罚方式分别针对适用于不同的违法建筑情形.必须予以拆除的违法建筑一定是严重违反国家法律规定,对城乡规划造成严重的不利影响,不拆除无以消除此种影响的情形.相对于拆除所适用的严重违法情形而言,没收所适用的违法建筑尽管存在违法性,但其社会危害性尚未达到足够严重的程度,可以在不予拆除的前提下,采取其他方式体现国家法律的否定性评价.就此而言,没收所适用之违法情形的社会危害程度小于拆除.遵照处罚与社会危害程度相一致的基本原则,按由轻到重的顺序排列,应当是没收在前,拆除在后.亦即,如果违法建筑并未严重影响城乡规划,不必拆除的,应处以没收；如果违法建筑已经对城乡规划造成严重不利影响,非拆不可的,则限期拆除.《规划法》第六十四条恰恰颠倒了两种处罚方式的逻辑顺序,让人迷惑：既然面对的是非拆不可的情形,怎么还有不能拆除的可能性存在呢?既然还有不能拆除的可能,又何必非要限期拆除呢?
接下来再分析一下必须拆除之违法建筑为什么非拆不可?上文已述,城乡规划要落实国家相关法律的规范性要求,这些法律均涉及国家安全、发展的重大问题,事关社会重大公共利益.比如我国法律当中有关确保人民群众基本居住安全、防灾减灾的规定有,《防震减灾法》第十七条规定：“新建、扩建、改建建设工程,必须达到抗震设防要求.”《防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物”,《水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪安全的活动.”如果有人违反这些规定修建建筑物必将会给人民群众的生命财产造成严重损害,使社会公共利益蒙受巨大损失,这部分受损的公共利益远远大于违法者的成本投入.尽管违法者的投入属于其私人资产,但从整体的角度而言,这些私人资产也是整个社会资源的一部分.因此,根据法益均衡原则,国家为了确保整体社会利益的最大化,必须以较小的代价来换取更大的利益.这样的实例并不鲜见,例如,2008年2月号称郑州市历史上面积最大的违法建筑郑州市“帝湖花园东王府”2号楼、5号楼两栋高层建筑被政府强制爆破拆除.该建设项目除存在程序方面的违法事实外,还违反《水法》、《防洪法》的规定,占压河道、直接严重影响城市泄洪,不拆不足以保证城市公共安全.
由此可见,必须拆除的违法建筑一般具有以下一些特征：第一,违反国家有关公共安全、自然和环境资源保护和可持续发展等方面法律的强制性或禁止性规定.由于法律在我国法律制度体系中位阶较高,因此,此类违法修建建筑物的行为具有严重的违法性.第二,违法建筑已经对公共利益造成严重损害,会使社会总体利益遭受巨大损失,具有严重的社会危害性.第三,为消除此类违法建筑的严重不良影响,法定的除拆除以外的其他救济方式不足以获致最佳效果.由于拆除是非常严厉的行政处罚措施,不仅会给相对人带来直接的利益损失,也会使整体的社会财富受损.适用时务求适当,非到必要时不可用之,亦即应当具备拆除的必要性.相比而言,尽管没收也适用于违法建筑中的严重情形,但这些情形所危害的社会公共利益并未大于违法建筑本身的价值.前已述及,如果将其拆除,损失的不仅仅是违法者的私人利益,同样受损的还有社会公共利益.这不符合社会利益最大化的行政比例原则.一幢耗资甚巨的违法修建的大楼,如果其并未严重危害社会公共利益,没有具备以它为代价来保护一个更大利益的必要性时,对其适用没收一方面可以充分发挥法律的惩诫作用,维护城乡规划的严肃性,同时也能够最大限度地实现该建筑物所凝结之社会资源的利用价值,造福于众.可见,对违法建筑适用拆除还是没收,依据的主要标准便是法益均衡原则所要求的社会利益最大化.拆除针对的违法建筑其所损害的公共利益
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