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务.如同行政中层对决策无处不在的决定性影响一样,是否和何时将政策予以执行、以什么方式执行、执行到什么程度都是由中层所决定的.如果行政中层拒不执行上级的决策或者有选择地予以执行,对政策对象实行有区别的对待,对政策的执行并不给予人员、经费的保证,那么,政策实施的效果肯定会大打折扣.行政中层还可以通过筛选、截留信息,引导、劝说等方式,在执行过程中对行政领导的认识和判断产生影响.已有政策之宏观、模糊以及可被筛选性,也留足了行政中层运作的空间,他们掌握了很多变通之道,甚至可以通过对“潜规则”的熟练运用,增加其在行政执行过程中的影响力.

当然,并不是每个行政机关都时刻面临着决策及决策的执行问题.在日常行政中,工作计划的形成是行政机关一年工作的张本,行政中层负责一个行政机关某一方面的具体行政事务,他们决定其所分管工作一年的工作思路,而这些工作思路集中起来就成为这个行政机关的整体工作安排,并决定机关一年的工作内容.实践中,在执行政策和完成上级下达的工作任务之外,各部门工作必须有一定的重点和创新,作为部门负责人的行政中层经常将工作中发现的比较突出的问题或者一直被忽视的方面作为年度的工作重点或创新之处,而他们所发现的问题和采取的举措也就成为这一机关的年度工作重点和创新之举.这一过程仍然表现为一个由中层发挥决定性影响的自下而上的过程.

（三）行政中层如何替代行政领导成为行政的主要力量

为什么处于中间层次的行政者会有如此广泛和重要的权力及影响力?首先,政府职能的宽泛和细密仍然是我国政府的首要特征.虽然政府职能转变和政府机构精简一直以来是我国行政改革的主题,但是,因为行政机关职能庞杂、管理宽泛所造成的工作千头万绪导致了行政领导没有充分的时间和精力专注于对某一项具体行政事务的决策与执行上.行政职能决定机构和人员设置,行政事务的庞杂和细密必然要求由一个庞大的中层来分工完成各种行政事务.行政领导将工作任务分工给副职负责,副职又将这些工作分工给中层负责,这样一层层地分工负责下来,掌握具体行政决定和执行权的必然是中层行政人员.其次,“政府官员最缺乏的能力是管理时间而不是管理任务”,[6]这一特点在行政领导的身上体现得最为明显.在我国日常行政中,行政领导多忙于出席会议、参加典礼、发表讲话、进行接待和沟通等活动.因此,行政领导一般很难有充足的时间和精力专心思考和研究怎样推动行政的实现.“首长负责制”其实是行政领导对行政结果负责,而不是对具体的行政过程负责.行政领导也往往缺乏来自于具体行政事务的压力,他们更多的是承担政治、意识形态、稳定以及与上级保持一致等责任.最后,行政领导一般有一定的任期限制,再加上干部流动和提升的加快,导致了行政领导的变动也较大.于是,行政只好主要依赖于稳定的行政中层,他们流动、提升的速度较慢,经常在某一个具体部门工作几年、十几年甚至几十年,熟悉区域和业务情况,能够在具体行政中发挥不可替代的作用.

行政中层的职业生涯特点也可以较好地解释为“中层行政”现象.首先,自上个世纪80年代之后,新型的中青年知识——技术性官僚替代了年迈体弱、没有受到良好教育和缺乏专业知识的老干部以及那些在历次政治运动中凭借激进的意识形态和革命热情进入领导岗位的政治精英.[7]年轻化、知识化、专业化的干部任用政策得到了广泛的执行,干部队伍普遍实现了年轻化.相对年轻的行政中层接受过良好、系统的专业教育,成为“专业技术官员”和行政工作的主要力量,发挥着行政领导不能代替的作用.其次,因为行政官员的新老更替,中层作为上一级官员的储备力量,组织部门和行政领导有意识地安排具体、大量的行政工作,对他们进行实际锻炼,使他们能够积累经验,提高决策和执行能力.而中层行政人员可以预见到晋升空间,对他们在行政过程中发挥中坚作用的积极性具有激励性.晋升必须靠实干和成绩,即使与上级的私人关系在一定程度上决定着晋升的可能与快慢,但能力和实绩也起着非常重要的作用,于是,行政中层也就有了更多承担行政工作和责任的内在动力,他们愿意花费更多的时间和精力去研究工作,提出举措,解决问题.最后,除了分工、合作关系之外,行政中层之间必然在利益、荣誉尤其是晋升方面形成一种竞争关系,这种竞争所带来的较强的激励因素会促使行政中层必须以工作为重,发挥才智,积极工作,从全局考虑问题,替领导着想,在行政过程中发挥关键作用.

总之,由于过多的政府职能和形式主义,行政领导没有充足的时间和精力承担具体的行政事务,而行政中层所处的位置、专业特长以及职业生涯特点使他们能够在行政过程中发挥主要作用,从而导致“中层行政”的出现.

三、思考与启示

“中层行政”是在对行政实际的观察中得出的,对其进行的研究并不涉及价值的判断,也不做好坏的评价,只是力图准确地描述这一被人忽略却又实际存在的行政特点,从而获得一定的思考和启示.“中层行政”现象启发我们应重视和思考以下几个方面的问题：

确保行政领导权责相称

按照首长负责制,行政首长负行政之责,这是保证行政领导权责一致的现实需要,也是行政组织形成有效领导、实现正常运转、达到行政目的的必要条件.但是,在行政过程中,经常会出现“有权无责”或者“权大责小”的现象,“中层行政”就是其中的一种较为常见的情形.而如何实现首长负责制,以确保行政领导权责一致,需要考虑以下两个问题.

首先,要注意行政领导的专业化问题.在行政领域不断出现许多新问题,行政事务更加精细和专业化,需要更多新思路和新举措的当下,行政更加需要专业的知识和技能,行政领导也因此更需要具备扎实的专业基础、长期的业务积淀和高超的业务能力.掌握部门最高行政权力的行政领导不应该仅仅是政治精英,还应该是行政精英、管理精英.因此,选拔配备行政领导应注重选择业务型的技术官僚,使其能够对业务领域的政策和问题有相当专业的认识和判断,不至于因“外行行政”和行政领导在业务上出现问题而被他人所俘获.其次,要关注行政领导的时间和注意力问题,保证其有足够的时间和精力处理行政事务.这有赖于行政改革的进一步深化,有赖于政府职能转变取得实质性进展,还有赖于行政方式和行政文化的逐步改进.尤其是要注意减少行政过程中的形式主义和繁文缛节,减少行政领导在时间、精力上的不必要浪费,比如出席过多的会议、庆典等,从而使行政领导能够有足够的时间和精力行使应有的职权,担负应有的责任；进行调查研究、决策部署,调动各种资源,解决行政问题.（二）提高行政中层的工作积极性

中层行政:行政中层与实际行政参考属性评定
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