论政府机构、项目绩效审计的必要性及其方法

政府机构、项目绩效审计在国外已经实行多年，而我国尚处在起步阶段，要不要开展政府机构、项目绩效审计和如何开展政府机构、项目绩效审计也是我国审计界比较关注的话题，本文拟从政府机构、项目绩效审计的必要性及其的角度，扼要地谈谈自己的看法。

一、政府机构、项目绩效审计的概念

政府机构、项目绩效审计实际上是对政府机构、项目治理审计和效果审计的总称。1981年美国总署在颁布实施的“政府机构、项目活动及职能的审计标准”中将治理审计定义为是确定：a一个单位是否是以、有效的方式治理和利用其资源（如：人力资源、财务及地产资源）；b造成不经济或无效治理的原因；c一个单位是否执行了有关经济和有效的法规。将效果审计定义为：效果审计决定期看的结果或利润是否能实现，法规或其他权力机构确定的目标是否能达到，被审单位是否考虑了其他以更低本钱实现期看结果的选择。换句话说，效果审计是对公共部分真正的绩效进行衡量，也就是说对一个单位或一个项目是否能实现其目标进行评价。

二、开展政府机构、项目绩效审计的必要性

近年来，随着我国制度的改革，人民群众参政议政热情不断高涨，公众不仅要求政府机构提供更多更好的服务，还关注政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供的服务产生的效果。因财务审计和合规性审计难以满足公众要求，且政府机构、项目绩效现状离公众要求又有很大差距，只有尽早实行政府机构、项目绩效审计，促使政府机构尽全力进步行政绩效。

（一）财务审计和合规性审计的局限性

传统的财务审计和合规性审计只检查政府机构财务收支和预算执行情况，评价和确定是否符合、规定。审计职员由于审计范围和审计手段的限制无法弄清政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供的服务产生的效果。如对政府部分的公路建设项目的审计，运用财务审计和合规性审计只能反映政府交通部分的公路建设项目的资金收支和预算执行情况，无法反映政府交通部分可能在设计与建设化高速公路中精心利用资源，取得的巨大成就，更难反映建成的现代化高速公路是否必要或位置是否得当，总之无法反映这一公路建设项目的绩效。因此，作为国家审计机关对政府机构、项目的审计不能仅仅停留在评价财务控制，确定是否符正当律、规定等财政财务收支正当、合规的层面上，而应从评价政府机构运用其资源效益的角度审查其内部治理系统和治理制度。通过审计检查政府机构是否达到法律要求及法定工作目标，评价其工作效果与成效。这就要求我国政府机构的审计应从传统的财务审计和合规性审计向绩效审计转变。

（二）政府机构、项目绩效现状要求尽早实行绩效审计

我国政府机构改革后，政府机构的行政效率有了较大进步，政府机构履行职能的效果也很明显。但是，这与人民群众迫切要求进步服务质量，改进政府机构工作的要求还有很大差距。特别是部分政府机构行政效率低下，治理工作不到位，损失浪费的现象比较严重。以原人民银行近年来履行监管职责绩效现状为例子，就不丢脸出开展政府机构、项目绩效审计的必要性。

近年来，原人民银行为更好地履行金融监管职责出台了多项举措，从引进巴塞尔协议中关于资本充足率的硬性规定，到《贸易银行考核评价办法》，都体现了监管当局以一整套指标体系来衡量金融运行质量和自身监管绩效的努力。但是，人民银行近年来金融监管绩效不高的始终未能得到根本解决，主要表现：一是金融监管难以保证金融机构安全运行。即金融机构不良资产比率仍在高位徘徊，金融机构违规经营时有发生，非银行金融机构资本充足率低下，抗风险能力微弱。二是人民银行近年来金融监管组织体系不完善，金融监管未能形成协力。大区分行成立后，市县两级支行固然也建立了各自的金融监管组织机构，但由于缺乏一整套同一有序的、组织高效监管信息系统和监管指挥系统，大监管未能形成协力。三是金融监管各环节缺乏同一性，了整体监管绩效的发挥。市县两级支行行使金融监管职能科室分散，多头监管。金管、农金、内审、货币调统、会计、国库等职能部分分担着交叉的监管职责，各部分都要按上级对口部分的安排开展检查工作，由于缺乏沟通与统筹使得重复检查，多部分同时检查的现象经常发生，既造成人力物力浪费，又影响了整体监管绩效，还加重了被监管单位的应酬负担。四是监管组织机构所获取的信息质量不高限制了监管绩效。如部分贸易银行和非银行金融机构内部控制存在题目，提供给人民银行的会计核算和账表数据可信度不高，监管当局现场检查和非现场检查无法进行。