浅析农业发展银行现行稽核体制

一、农业发展银行现行稽核体制的弊端

农业发展银行现行稽核体制是：总行设立稽核部，主管全行稽核工作；省分行设立稽核处，地市分行设立稽核科，负责辖内的稽核工作；县(市、区)支行不设立稽核机构。这个体制的特点：一是稽核机构按下审一级的原则设定，县(市、区)支行不设稽核机构，由地、市分行稽核科对其实施稽核。二是具有双重领导的特点，稽核部门受上级行稽核部门和本行行长的领导，以上级行领导为主，并接受国家审计机关和人民银行的业务指导。三是稽核部门主要负责人的任免和调动，必须事先征得上级行稽核部门的同意；其他稽核人员的任免和调动，必须事先征得本级行稽核部门负责人的同意。可以用“下审一级”和“双重领导”来概括农业发展银行稽核体制的特征。几年来的稽核活动实践，越来越清楚地暴露出现行稽核体制的弊端。

“下审一级”的原则，实际上把最高管理层管理活动排除在稽核监督之外。农业发展银行由于其政策性和治理结构的特征，形成了一级法人、三级管理、一级经营的管理体制。农业发展银行管理的基本政策、基本制度、重大事项都由最高管理层决策。省分行和地、市分行为了更好地落实上级行的决策，结合各自不同的情况，制定具体的实施意见。县(市、区)支行则按照上级行的决策要求从事经营活动。农业发展银行经营风险虽然集中体现在基层经营行，但决策风险则主要体现在上级管理行。从某种意义上说，基层行的经营风险是局部风险，而最高管理层决策的风险是影响全局的风险。现行体制对这一风险存在明显的管理缺失。

按照“下审一级”原则，“县(市)支行不设稽核机构，由地市分行稽核科对其实施稽核监督”。据2001年底资料，农业发展银行设立1615个县(市、区)支行，经营７430亿元贷款。由于农业的自然特性和我国传统粮棉市场的制约，农业发展银行经营的粮棉油贷款集中在粮棉油主产区的分支机构。而农业发展银行基层行管理资源基本上是按机构配置，主产区基层行人均承担的业务量更集中一些。由于业务量集中，业务量和人力资源配置不对称，农业发展银行经营风险在粮棉主产区的分支机构更为突出。

承担对县(市、区)支行实施稽核任务的地市分行，处于农业发展银行管理的第一线。当前，国家对粮食管理的政策作了重大调整，粮食体制改革的进程加快，收购资金封闭管理的政策基础和市场、企业环境都发生了很大的变化。农业发展银行基层行政策目标和财务目标实现的难度越来越大，需要集中更多的力量加强信贷和财务管理。而地市分行的编制有限，在这种情况下，往往把监督、保障职能放到了次要位置，稽核人员配备不足，稽核人员的素质不能保证的现象是比较普遍的问题。

风险因素应该是管理资源配置的前提，而目前农业发展银行一线稽核资源的配置不够理想，存在的问题是：(1)一线稽核人员不足，不能满足对基层行经营风险监控的需要；(2)稽核资源不能按风险量的大小配置，资源配置失衡；(3)一线稽核人员素质普遍不高。

在“双重领导”下，以上级行领导为主的稽核体制只是一种形式，在实际工作中难以真正落实。审计署在1995年7月14日发布的《关于内部审计工作的规定》第四条明确指出：内部审计机构在本单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策、财务收支标准和经济效益状况进行内部审计监督，独立行使审计监督权，对本单位领导人负责并报告工作。关于领导关系、稽核职能与其他职能的关系，这里已经说得很清楚了：(1)稽核部门在本单位主要领导人直接领导下；(2)独立行使审计监督权。而“双重领导”模糊了稽核职能在管理体系内部的定位。在这种情况下，稽核职能不具备客观、有效地履行其职责的充分条件，使稽核部门、稽核工作人员在稽核活动中往往处于“两难”的境地，影响了稽核职能的充分发挥。“双重领导”的另一个突出问题是对稽核信息真正反馈的障碍。在“双重领导”稽核体制下，稽核部门处于一种领导关系不确定，稽核责任不明确的状况。实际上稽核部门作为各级行的一个职能部门，只能是接受本级行长的领导，按照行长的安排开展工作。农业发展银行现行的一级法人、分级授权的管理体制，使得总行不可能直接管理或监控所有的经营活动，需要授权委托给各级行行长。而由于各自的职责以及对职责履行结果的考核，必然牵涉到领导者个人的或者单位集体的利益。正是这些局部利益冲突，在各级行之间往往会出现对稽核工作的干预，稽核信息失真是一个突出的问题。不仅仅稽核部门不能如实披露稽核信息的问题，甚至是使稽核部门处于不敢查或不敢真查，不敢报或不敢全报，存在难以实施有效稽核监督的问题。