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摘 要 ：修订《环保法》应在促进科学发展观在政府落实方面有所作为.应通过修订《环保法》对中央政府及其各部门的主要领导人规定政绩考核制度.应通过修订《环保法》为社会力量对政府践行科学发展观情况的监督规定适当的程序.
关 键 词 ：环保 科学发展观
胡锦涛总书记6月25日在中共中央党校的重要讲话中指出：“党的十六大以来,党中央继承和发展党的三代中央领导集体关于发展的重要思想,提出了科学发展观.科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾.”科学发展观的重要内容之一是发展必须促进人与自然的和谐,发展的目标是建设资源节约型、环境友好型社会.
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但从我国当前的环境管理状况看,科学发展观在政府各部门和各级的落实存在比较大的问题.自2005年国家环保总局掀起喝令30个建设项目暂停的“环保风暴”以来,为制止严重违反环保法的种种现象,国家环保总局接连采取“设立区域环境监察中心”、“区域限批”、“行业限批”、“流域限批”等一系列行政措施,把它在行政自由裁量权范围内的行政管制权力几乎用到了极限.如果我们对这些案例做一考察,就可以发现,在种种环境违法现象的后面都有政府的身影,都涉及政府的不当行政行为.例如,2005年的“环保风暴”所针对的,主要是电力主管部门所主管的建设项目违反环境影响评价法律规定的行为.2007年1月首次采用的“区域限批”和“行业限批”措施所针对的,是河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市4个行政区域和大唐国际、华能、华电、国电4大电力集团的除循环经济类项目外的所有建设项目的违反环评规定的行为；2007年首次采用的“流域限批”,针对的是长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区；同时采取的“企业挂牌督办”针对的是这些流域内32家重污染企业及6家污水处理厂.2007年5月太湖蓝藻暴发,致使无锡市居民的饮用水出现危机.这场危机暴露了太湖沿岸各地政府多年来在利用和保护太湖上的失误.据新华网2007年7月6日的一篇附有图片的特稿报道,“今年5月26日,国家环保总局检查组到安徽蚌埠鲍家沟检查,一群当地百姓跪倒在检查组面前,请求检查组督促地方政府切实解决污染问题.据反映,当地村民为了污染问题已经上告了10年,“市里来查过、省里来查过,可就是不断地查、不断地排污”.上述种种现象表明,不论是在中央政府还是在地方政府,科学发展观的落实仍然是一项紧迫而艰巨的任务.”
使科学发展观在各级政府和政府各部门得到落实,是事关政府的环境保护公共职能能否在政府的各级和各个部门得到一体承认的问题.在2005年2月22日在全国人大环境与资源保护委员会举办的“中国环境立法研讨会”上,我曾提出了“政府环保职能的统一性”问题.我说：“我们的政府中,一部分,如环保局,努力地执行环境法律,保护环境,保护公共品.但同时另一部分,如某些负责经济发展和资源开发的部门,有时却无视环境法,从事着牺牲环境和生态,谋求短期GDP增长的事情.这两类政府部门在对待环境这个公共品上的态度截然相反.在有些地方,由于地方行政首长单打一的经济发展观,环保部门甚至不能有效行使其法定的职能.因此,‘环保风暴’揭示我们的政府在完整地、统一地履行公共职能方面存在比较大的问题”.我指出：“一方面是有法不依,特别是政府有法不依,另一方面是对违法或有法不依的情况缺乏问责机制,这也许是我国《环保法》的修改需要对待的关键性问题.或者换个方式说,法律如何保障政府能够完整统一地履行公共职能,也许是《环保法》的修改真正应当关注的问题等我认为,修订《环保法》的方向和重点,应当是从实体法和程序法上,尤其是从程序法上,全面加强政府的环境保护公共职能,使环境价值和经济价值在政府各个部门中真正统一起来,使我们的政府成为一个能够完整统一地行使环境保护公共职能的政府”.只有政府的各级和各部门都真正贯彻落实科学发展观,那种“环保局长难当”的局面才会改观,环境保护才能成为政府各级、各部门的执政理念和决策程序中的一个必须加以统筹考虑的重要因素,环境保护才能成为我国政府公共职能的不可分割和贬损的重要组成部分.政府,特别是地方各级政府的发展观如果不转变,以牺牲环境和人民的长远福祉为代价的所谓发展就会继续存在,建设资源节约型、环境友好型社会的目标就可能落空.只有当我国政府的各级和各部部门都真心实意地接受并踏踏实实地实践科学发展观时,我国政府的环境保护职能才是统一的和有权威的.修订《环保法》为实现这个“统一性”和“权威性”提供了难得的机遇.
当前我国的环境法律应当将各级政府落实科学发展观作为第一位重要的事项来加以规定.环境法律应当在促进科学发展观在政府得到落实方面有所作为.在我国的环境资源问题已成为国家的经济和社会健康发展的主要制约性因素的形势下,作为国家权力机关的全国人民代表大会及其常务委员会应当通过修订《环保法》,明确规定环境保护这一项基本国策是各级政府、各个政府部门在决策时必须加以慎重考虑的因素,是在其履行政府职责时必须加以“统筹兼顾”的重要事项,并建立相应的问责制.为此建议修订《中华人民共和国环境保护法》,在该法总则中明确规定一个体现科学发展观的国家环境政策条款,并以一系列法律措施保障其在政府的各级和各部门得到遵守和实行.
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其次,可以通过修订《环保法》要求各级地方政府将其管辖区域的环境质量状况和变化趋势、地方政府执行环境资源法律的情况、节能减排的情况、社会对地方环境质量的满意度等指标纳入地方政府
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最后,可以通过修订《环保法》,进一步为社会力量如参政党、公民、公民团体、企业等对政府践行科学发展观情况的监督规定适当的程序.这种社会监督包括新闻舆论的监督、人民政协的监督、参政党的监督、公民和公民团体的监督等.这方面的法律保障,尤其是法律程序的保障亟待加强.
责任编辑：姚开建
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