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策贷款的唯一机构,占贷款余额的13％左右.这两种特殊业务,使NACF成为韩国农业政策和合作社促进政策的实施机构.需要注意的是,韩国、日本完成工业化进程后,农业人口降低到10％以内,因此,小农社会属性已经改变,小农变为大农.与之对应的庞大的综合农协体系,实际上是面临机构臃肿、效率低下的问题,因此韩日两国的农协组织后期都致力于推动机构改革.
在工业化后期,农协体系中的金融部门成为最大且最主要的机构.2007年底,NACF在韩国金融机构中资产总额排名第4位,存款排名第2位,国际信用评级很高,穆迪(A1),标准普尔(A),世界排名第90位.会员组合的贷款仅占12％,并且几乎全部为政策贷款.从这方面来看,NACF也是一家具有很强竞争能力的商业性银行.银行与保险部门的资产占农协总资产的94.6％,农业资产的比例很低.
因此,自我定位为“土地和农民养育的韩国农协”的NACF,20世纪末以来也采取了一些改革措施,提出新世纪的工作方向,即提供安全放心的食品以及在粮食武器化时代保证粮食安全,“发展成为受农民与国民尊敬的新农协”.
国际经验对于中国的启示
本文所谈到的国际经验,可以归纳为彼此相关的以下两点.
一是银行与金融部门在合作社体系中发挥的拉动作用.以金融部门的先进性来带动居于基础地位的专业合作社的发展,效果非常明显,尤其在合作社发展初级阶段.其根源在于金融业的先进性,在现代经济中资源配置和要素重组中有着不可替代的作用.金融扶持机构应与合作金融相区分,合作金融是合作社体系的一部分,但前者性质上独立于合作社体系.尽管在实践中,金融扶持机构与合作社体系融为一体,但应看到金融扶持机构的超脱地位,从而看到在分散的合作社体系中建立全国统一的金融驱动机构的可能性.
二是合作社促进政策的立法确认与政策性银行的建立.以立法明确合作社发展银行的性质、使命与定位,并通过规定特殊金融机构的特种经营活动来将政策内涵具体化,保证政策的顺利实施.更为重要的是,通过立法活动,使合作社促进政策上升到法律高度.法律具有稳定性、长期性,此举将为合作社的长期发展提供强有力的政策支持与法律保护.合作社发展银行的实践模式,是立法活动与公共政策相结合的典范,值得我们学习和借鉴.
在中国,大力发展农民专业合作社已经成为各方共识.根据农业部的最近统计,截至2009年9月底,全国农民专业合作社21.16万家,发展势头非常迅猛,合作社已经成为农业和农村发展的重要力量.这也意味着农民专业合作社具备承接专门性发展政策的条件和能力.
2006年10月31日,全国人大常委会通过《农民专业合作社法》,自2007年7月1日起正式施行.这部法律解决了农民专业合作社的法律地位,农民合作获得法律认可.同时,这部法律因将信用合作排除在外被广为诟病.鉴于20世纪90年代农村合作基金会的经验教训,在农村金融和信用合作领域采取审慎态度是有必要的.
银监会于2006年12月22日公布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,允许社会资本进入,建立三类农村金融机构,以解决农村地区金融空白和竞争不充分的问题.在这份文件中,银监会承认农民资金互助的合法性,信用合作稍微开了一点口子,但至今不过批准了十几家资金互助社.
2008年,十七届三中全会提出：“允许农村小型金融组织从金融机构融人资金,允许有条件的农民专业合作社开展信用合作.”实际上从政策文件角度承认农民信用合作社的合法性.2009年中央一号文件中再次提出：
“抓紧出台对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴、政策性金融对农业中长期信贷支持、农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法.”
2009年2月,银监会、农业部联合发文《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》,从五个方面细化农民专业合作社的金融问题.这五个方面包括将农民专业合作社全部纳入农村信用评定范围、加大信贷支持、创新金融产品、改进服务方式、鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作,在信用合作方面提出更具体的要求,初步具备可操作性.
这是中国合作社发展的现状,可以从以下两点看待中外差异.
第一,21万家合作社的突出特点是小和弱,公司领办型和发展较好的合作社实力较强,但是数量有限.中国的合作社体系还处于初级发展阶段,实力薄弱.中国的专业合作社模式,无法与欧美相比,也无法与今日之韩日、台湾地区相比.信用合作的发展严重滞后,这意味着通过体系内的信用合作,有可能会缓解农民专业合作社融资难的问题,但却难以形成体系内的先进力量,难以成为带动农民专业合作社发展的领军力量.因此,需要跳出合作社体系,来思考合作社促进政策中的金融作用.
第二,尽管中国的农村社会亦属于小农社会,但中国是一个地域大国,农村社会之复杂性、多样性、不平衡性,是其他东亚国家(如韩国、日本)所不能相提并 论的.因此,在中国建立全国农协的成本非常高,同时目前也不具备现实条件,在必要性上,各方也尚且没有达成一致认识.但无可否认,建立合作社二级支持性组织是有必要的,合作社联盟建立的层级需要结合中国国情考虑.
基于对中国合作社体系现状的考察,中国可以从以下两个方面借鉴金融部门支持合作社发展的国际经验.
(一)有必要考虑立法建立促进合作社发展的政策性银行.农业银行等国有商业银行、国家开发银行、农村信用台作社、邮政储蓄银行都把开展小额贷款业务、“为三农服务”作为企业社会责任的一部分,但成效甚微,主要是金融部门的商业性与农业的产业弱势无法匹配.我国目前的农业政策性金融业务,主要在农业发展农业银行,且集中在粮食与农产品收购方面,全局性的农业产业发展和合作社促进政策还没有提出.农业保险方面更是发展缓慢,依然是在“政府补贴、商业保险机构参与”的框架内打转难以突破.
因此,可以明确将农业产业发展政策和台作社促进政策作为农业政策性金融的核心内容,整合现有的涉农金融业务,建立一家全国性的农民合作社发展银行,以其作为合作社促进政策的政策抓手.操作上可以改组一家现有政策性金融机构,或者在农发行体制内增设该业务,或者银行剥离相关业务、共同出资组建.具体的实现形式可以另行,组建专门的政策性银行之必要性已经客观存在.
建立全国性的合作社发展银行,可以考虑借鉴美国等国家的经验,以立法或条例的形式确认其法律地位、企业性质和组织使命.同时,整合既有的农业政策、合作社政策以及信用合作社的政策或文件规定,在合作社发展银行的立法框架内,从而达到解决相关政策问题的目的.
(二)合作社发展应与县域农业经济发展相结合,因此有必要考虑建立县级农民合作社联盟组合.中国正在推进扩权强县改革试点,县级将成为地方经济发展的重要组织单位.同时,农业产业化规划作为地方政府产业规划的组成部分,是地方政府的工作内容.目前,地方重视产业规划,轻视产品销售和手续服务,使得农民积极性不高.
通过建立农民合作社县级组织,既可以形成产业政策的组织实体,又有利于提高农民的市场力量,从而增加农民收益,同时可以提高农民的组织化程度,与全国的合作社促进政策相对接.这方面,可以考虑借鉴巴西工会的经验,将县级农民合作组织的建立纳入到公法体系,促使地方政府推动县级农民专业合作社二级组织的建立,保护农民利益.中国局部地区已经出现这方面的实践创新,如浙江瑞安的农村合作协会与河南兰考的农民专业合作社联合会.
今日中国之合作社实践,承继了中国合作社百年历史的风风雨雨,承载着特殊的中国国情,不能随意照搬任何一种国际模式或成功经验,也不应囿于欧美模式与东亚模式等各种模式之争,而应扬长避短,博采众家之长,在既有的政策和法律框架内,边改革边实践,探索自主制度创新的道路.
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