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摘 要 ：作为现代经济的核心,金融在县域经济发展中的地位和作用的发挥,不仅依赖制度性安排,政府职能作用的发挥与支持至关重要.文章分析了县域金融发展进程中政府行为策略,提出了政府参与金融发展和服务经济建设的有效途径,对转轨时期地方政府的角色定位和职能发挥有一定的指导意义.
关 键 词 ：金融发展；县域金融；政府作用
文章编号：1003－4625(2010)08－0068－05 中图分类号：F830.2 文献标识码：A
一、县域金融的发展历程
(一)改革开放之前的被动适应
改革开放之前,我国实行计划经济体制,政府对金融实行高度统一的管理,金融工作是政府工作的一个重要组成部分,中国人民银行是全国的信贷、结算、货币发行中心.在金融制度运行上实行信贷和发行合一,金融制度的目标是服务于国家计划经济运行的需要,金融只能被动地适应经济.
(二)经济体制改革下的发展战略调整
1979年10月,邓小平同志提出“要把银行作为发展经济、革新技术的杠杆,要把银行办成真正的银行”,从而开始了恢复金融、重构金融组织体系的工作.1992年明确提出建立社会主义市场经济体制,并将金融体制改革作为经济体制改革重要组成部分,金融体制进入全面深化改革的关键时期,国家专业银行向商业银行转变的步伐加快,特别是为了适应WTO的挑战,我国四大国有商业银行进行了股份制改造.总体上来看,县域金融发展经历初创――快速扩张――调整发展三个阶段.
1、从1979年国务院决定恢复中国农业银行到1984年中国工商银行成立,中央银行与四家专业银行并存的金融体系形成.专业银行设立分支机构的市场定位战略完全由行政决定而非市场形成,每家银行各有一个核心业务,银行的资产业务事实上处于高度分割状态.也正是这种业务上的分割,使得中国银行业一直处于垄断之中,每家都没有竞争动力提高自己的管理水平,经营策略上体现的是“计划从属性”.
2、上世纪八十年代后期九十年代初,随着中国经济体制改革的推进,国有专业银行向商业银行转轨,包括股份制银行在内的其他商业银行得以发展,对商业银行的最大影响是为推进中国金融自由化而进行的政策性业务与商业性业务的分离.在这一过程中,县域国有专业银行之间的业务界线壁垒逐步拆除,几家银行之间开展了争取资产业务和存款市场份额的垄断竞争,都无一例外地选择了通过增设机构、增加人员、增设业务来扩大经营领域,金融机构遍布城乡.金融的快速增长直接表现为服务机构的扩张和信贷投放的增加,有力地促进了县域经济的发展.竞争策略上表现为“无差异性”.
3、在商业银行共同经历的初创和快速扩张时期,均表现为粗放型经营.客观上讲,从中国的国情出发,这种粗放型经营阶段是完全必要并且不可逾越的.但随着中国金融体制改革进程的发展,特别是在中国正式加入WTO后,银行业金融机构在经营策略上不得不实现由粗放型经营向集约化、差异化市场定位战略的转变.具体表现在,对效率低下的营业网点特别是县域营业网点的大规模撤并,金融信贷资金向大城市、大地区、大企业和大项目集中.县域经济发展面临的服务主体缺失和资金瓶颈的约束越来越明显,加剧了县域金融发展的金融抑制.
二、县域金融发展与政府行为
从县域金融的发展进程来看,县域金融的改革始终是自上而下的制度性变迁,地域发展状况的不同决定了金融体系本身存在缺陷.但金融体系缺陷本身并不是县域金融抑制的根本原因.即使重构一个符合经济转型中县域经济发展的金融体系,但地方的信用制度安排与环境优化仍然没有改变,则重构的金融体系的效能也将难以释放,金融抑制仍将在所难免.在市场化并不完全成熟的条件下,地方政府对县域市场秩序介入,特别是在金融生态环境方面推动与制约,对金融的发展起着决定性的作用.
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(一)市场化进程中政府介入金融的动因
在传统的中央集权的计划经济体制下,地方政府只是行政体系中一级组织,既没有相对独立的经济利益,也没有可供自主支配的社会经济资源,因此,他们只是被动地接受和执行中央政府的指令性计划,以完成上级的任务为目标,不具有“经济人”的特征,也没有干预和控制金融机构的冲动.为适应市场经济体制改革,政治体制的改革步伐也不断加快.“放权让利”改革赋予地方政府“经济人”地位,使地方政府越来越成为一个拥有自我发展目标的经济实体,极大地调动了地方政府的积极性,强化了地方政府的经济动机.为了获取更多的可支配资源,一方面地方政府想方设法扩大地方财源,招商引资,增加信贷投入,从而诱发了地方的扩张冲动、保护主义等行为；另一方面,这些地方政府同时也是“政治人”,更要关注政治晋升和政治收益.同一行政级别的地方官员,处于一种政治晋升博弈,或者说政治锦标赛.不同地区的地方官员不仅在经济上为GDP增长率和利税进行竞争,而且同时也在“官场上为晋升而竞争”(周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作》,《新华文摘》,2004年第17期).自上世纪80年代初以来,地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标,尤其是地方GDP增长的绩效,往往只以简单的经济增长数字作为官员业绩考核的主要参数,片面追求经济增长绩效.这就将地方政府的注意力集中到了追求经济增长上,使地方政府有着强烈的投资冲动.
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对地方政府而言,有了资金,就等于有了经济增长的动力资本支持.控制金融机构就等于控制了资金,控制了资金就意味着就业机会增多和经济增长乃至社会稳定.利用自身的经济影响力和经济控制力控制金融机构,以满足地方经济发展对资金这一特殊资源的需求,成为地方政府参与或主导区域金融发展的强烈动机.不发达地区县域经济参与区域金融发展的动机最为单纯,即为本地企业争取更多的银行贷款.
(二)政府干预金融的主要方式及特征
政府对金融的干预方式,随着市场化改革进程的发展有所不同：
1、金融改革之前和市场化初期,金融机构与其他国有企业一样,仍为政府的附属物,特别是国有商业银行,特有的政策禀赋使他们习惯于地方政府对信贷规模或信贷行为进行干预.地方政府和金融机构既能在信贷业务中取得一定的收益,又没有金融风险的担忧.行政性指令性直接干预行之有效.
2、从20世纪90年代中期开始,全国性商业银行开始进行垂直化的管理体制改革和内控体系建设,内部管理有了明显的增强,信贷自主性增加,地方政府对各银行分支机构的干预愈来愈难.与此同时,政企分开力度加大,但地方GDP指标仍是地方政府政绩最重要的考核指标.在新的内外部环境下,地方政府不得不放弃以前通过直接干预银行经营来干预国有金融资源的方式,转而采用通过协助、纵容或默许辖内国有企业或其他能使自身利益最大化的企业逃废债等来干预辖区内金融资源的更隐蔽的方 式,同时借助于当地的司法体系,以直接纵容一些企业借转制悬空银行债务,“赢了官司输了债”等形式有效地替代逃废债.
3、随着金融体制改革的进一步加强,金融管理体制进一步规范,地方政府逐渐认识到通过企业逃废债等策略推动当地经济的持续发展是行不通的.虽然有些地方政府能从实现地区金融的可持续发展出发,努力改善金融机构生存条件,创造良好的金融生态环境,但金融机构出于风险控制和效用最大化的经营要求,不愿意与地方政府合作,不但大量撤并服务网点,同时信贷权限上收,资金外流,县域金融抑制加剧.而一些地区特别是欠发达地区由于受客观条件的制约,金融抑制表现得尤为突出.
归纳起来,地方政府对金融发展的干预具有以下几个方面的特征：
第一,地方政府行为的本位化.即地方政府从本地区的经济或社会利益出发,不顾及整个国家的宏观需要及金融自身的发展.在产业政策方面,只要带来的收益大于成本,就会调动一切因素,力争当地的金融资源给予支持,并对区域外的金融资源进行竞争,造成区域金融分割,妨碍了金融资源的自由流动,降低了金融资源的使用效率,也影响到市场化进程.比如在银企争端中,地方政府习惯于偏袒企业,因为在地方政府看来,企业是自己的,银行是中央的.
第二,地方政府行为的短期化.这主要表现为地方政府的急功近利,在发展地区经济过程中热衷于数量、速度的攀比,热衷于短、平、快的产业项目,尤其是鼓励利税较高的加工制造业.作为“政治人”,地方政府为了快出“政绩”,常常违反程序乱上建设项目,搞所谓的“形象工程”、“政绩工程”,有的甚至不惜以牺牲环境资源来换取任期内“政绩”,而不顾及经济和金融的可持续发展.
第三,地方政府对金融的干预行政化.中央政府在“权力下放”过程中,并没有给地方政府提供理想的调控机制,使得地方政府仍然保留着传统体制下的行为惯性,沿用行政手段干预金融.尽管随着市场化改革的深入,政府对金融的直接干预有所减弱,但行政手段仍然是政府调控的主要方式.
第四,地方政府的服务职能缺位.如果说前几年地方政府对银行信贷的干预和对企业逃废银行债务的纵容是职能的“越位”,那么,当前县域担保机构普遍迟迟难以建立并有效运作,涉及县域金融机构税收减免政策、利息贴补政策难以落实,政府及其公职人员拖欠银行贷款屡清未偿,则表现了政府对金融机构发展问题服务上的“缺位”.不但影响着一个地方信用环境建设,同时也影响了上级行对该区域的信贷政策.
(三)地方政府行为对金融发展的影响
地方政府经济行为,对地区经济乃至整个国民经济发展起到了一定积极作用,在经济增长中促进了金融的发展,但对金融的发展也产生了严重的负面影响,恶化了金融可持续发展的生态环境,影响了正常的金融秩序.具体来看：
1.干预所辖区域银行组织机构建设、人事安排等,导致了中国金融组织规模的迅速膨胀.
2、干预银行信贷,产生了大量的不良贷款.在资金借贷问题上,一些政府部门以“安定团结”、“讲大局”等为借口,明知贷出去的款是有去无回,仍要求银行发放贷款,把信贷资金当做社会保障资金使用.也有些地方政府以口头或书面形式为企业融资活动提供变相的信用担保,指令银行为其指定的国有企业或项目贷款,而在发生偿债问题时,又推诿担保责任,任企业逃废债务.
3、通过企业改制、重组、破产等来逃废银行债务,破坏了信用秩序,造成了银行大量资金损失.有些地方政府甚至与企业恶意串通,精心设计企业破产方案,达到逃废银行债务的目的.还有在一些企业兼并事件中,由当地政府、法院或企业制定的破产方案,要求兼并企业全部接受被兼并企业的全部资产和全部职工,然而却不承担被兼并企业的全部负债,显然也是达到逃废债务的目的.
4、影响了政府信誉.政府信用在整个社会的信用体系的构建中起着举足轻重的作用,它是整个社会信用体系的制度保障.没有强有力的政府信用的支撑,整个社会信用体系也会失去制度支撑,政府威信、投资环境乃至整个经济发展都会受到影响.
(1)经济信息失真现象大量存在.地方政府为了让企业快速发展,快出“政绩”,常常通过税收减免、税收返还、财政补贴等方式帮助企业提高业绩,甚至为企业提供虚假报表以满足信贷要求.但很多企业在上市获得信贷支持后,经营并未出现改观,甚至很快就陷入了亏损.
(2)地方政府不能很好地守信履约,影响了政府的声誉.一些地方政府财政收入不能满足需求时,常常会以各种方式利用银行信贷资金缓解支付压力,在“本届借债下届还钱”的“机会主义”倾向作用下,更是助长了地方政府的融资倾向,但“新官不理旧账”,令地方财政债台高筑.
三、发展县域金融的政府支持策略
市场化进程中,政府的作用定位,直接影响着县域金融的发展,以优化辖区金融生态环境为着力点,努力改善县域的金融发展的外部环境,是实现金融的可持续发展进而促进县域经济发展的必然选择.
(一)加快政府职能转变,理顺政府与市场的关系
现代经济的运行和发展需要市场这只“看不见的手”,也需要政府这只“看得见的手”,二者的协同是决定经济运行和金融发展的关键因素.从一个政府主导型的经济体制转变为市场主导型的经济体制,从一个以经济建设为主导型的政府转变为一个以公共服务为主导型的政府,是我国政府职能转变的目标和方向.当前,地方政府职能的定位和功能上出现的某种程度的“越位”和“缺位”状况,已不能适应中国正在进行的经济转型的需要.在建立社会主义市场经济的过程中,政府要从经济社会的微观领域抽身而退,理清与企业、市场、社会的关系,围绕发展市场经济这个工作中心,根据“精简、统一、高效”的原则,达到切实转变政府职能的目的.
在县域经济发展中,政府要正确认识市场机制在县域经济发展中的作用,从市场经济的角度来审视问题,从根本上把政府管理经济活动的手段从行政手段向法律手段转移,管理经济的领域从微观向宏观调整,管理经济的方法从单一向多样转换,遵循“有所为,有所不为”,“有所进,有所退”,“掌舵而不是划桨”的行政原则,维护市场经济的秩序,为本地区的发展以及各种经济主体提供必要的公共服务,以推动县域社会经济实现快速、协调、稳定、健康发展.
(二)贯彻科学发展观,创造金融内生发展的有利条件
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》以科学发展观统领社会发展全局,向全党和全国人民提出建设社会主义新农村的战略任务,县域经济的发展不仅影响金融的发展,也是决定社会主义新农村建设的关键.
1、政府作为宏观经济管理的主体,对县域经济发展的规划和调整起着主导作用,因地制宜,发展特色经济,是发展县域经济的必由之路.在规划的制定上,要站在科学发展的高度,认真执行国家宏观调 控政策,根据国家的经济发展战略目标,同时要结合县域的具体情况,按照统筹规划、扬长避短、突出特色的原则,把比较优势和竞争优势结合起来,形成资金、技术、资源的有效组合,提高
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