河北省白洋淀流域水资源管理体制研究

河北省白洋淀流域水资源管理体制研究

［摘要］本文以白洋淀流域为研究对象,概括了白洋淀水资源管理体制的历史演变,从资源、生态两个角度阐述了其管理体制的现状,分析了白洋淀流域水资源管理体制存在的问题,建议从五个方面加强水资源管理体制建设：完善白洋淀流域的整体立法、集中流域水务管理权、建立流域管理的协商平台、建立公众参与机制、加强执法和处罚力度。提出建立以流域管理机构管理为主、其他涉水部门配合为辅,公众广泛参与决策、涉水事务民主协商的管理体制。
［关键词］白洋淀流域；水资源；管理体制
［中图分类号］X321［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）2-0106-03

白洋淀流域位于河北省中部,太行山东麓,流域面积3.12万平方千米,域跨河北省（保定、廊坊、沧州、张家口、石家庄及衡水）、北京市、山西省,其中,保定市面积为2.21万平方千米,占总流域面积的70.8%。近几年,伴随白洋淀流域周边地区工业化、城镇化的快速发展以及受干旱气候的影响,白洋淀流域水质恶化、水资源严重匮乏。在造成这一现象的诸多原因中,该流域水资源管理存在的问题较为突出,制约了流域水环境的保护和改善。2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中明确提出“完善水资源管理体制”,“完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度”。因此,在新形势下,加强白洋淀流域水资源管理体制的创新和变革,对于拦蓄洪水、改善生态环境、协调发展流域内的工、商、农各业具有重要作用。
1白洋淀水资源管理体制的历史演变
白洋淀自进入20世纪60年代以来,由于水源不足,水位不稳,水体污染,泥沙淤积，特别是进入80年代以来,连年干涸,致使水生物遭到毁灭性破坏,水产品绝迹,仅存芦苇减产1/3,区域生态平衡受到严重影响,白洋淀面临淹废的危险。这一现象引起各级领导和许多专家、学者的重视。白洋淀的管理工作也随着时代的进展,从无到有,从简到繁,从分散管理到统一管理,从统一管理到分散管理,大体经历了五个阶段：①1972年建立了以解决用水矛盾为主的第一个省白洋淀领导小组；②1987年建立了以解决干淀用地矛盾为主的第二个省白洋淀领导小组；③1988年建立了以确保白洋淀水资源为主的第三个省白洋淀领导小组；④***年领导小组下设立白洋淀管理处,作为领导小组的常设办事机构,具体实施对白洋淀的统一管理；⑤1993年领导小组解散,白洋淀管理处的统管职权名存实亡。
2白洋淀流域水资源管理体制的现状
2.1资源角度的管理
根据我国《水法》的规定,国家对水资源实行统一管理,具体表现为流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。根据法律的授权,水利部门对水资源实施统一管理和监督职能。白洋淀流域属于三类流域,其上有大清河流域（二类流域）、海河流域（一类流域）。根据白洋淀流域的具体特点,水利部门的管理体制分为四级：①水利部（海河水利委员会）；②河北省水利厅（大清河河务管理处）；③市级水利管理部门；④县级水利管理部门。
2.2生态角度的管理
白洋淀作为华北地区重要的湿地,是华北地区生态环境变化的缓冲场、重要物种的栖息地,对调节气候、维持生物多样性、降解污染物、蓄水泄洪等有显著的功能作用。白洋淀也被各种光环所笼罩：河北省省级自然保护区、国家5A级旅游景区、白洋淀禽鸟自然保护区、国家级水产种质资源保护区。因此涉及白洋淀管理的机构日益增多，包括各级环境保护行政主管部门、子牙河白洋淀环境保护督查中心、白洋淀湿地保护区管理处、各级林业行政主管部门、其他行政主管部门。
因此,白洋淀流域水资源管理体制实际上是涉及发展改革、环保、水利、农业、交通、旅游、林业、国土、畜牧、渔政、建设等部门的综合体。
3白洋淀流域水资源管理体制存在的问题
3.1白洋淀流域的管理立法匮乏
白洋淀流域的管理立法十分匮乏,目前只有几部相关的规划指导人们的行为：《白洋淀及上游地区生态环境建设总体规划》（2005）,《保定市“白洋淀上游地区生态建设与环境综合治理”规划》（2008）,《海河流域水污染防治规划》（2006―2010年）。河北省专门针对白洋淀也曾经制定了几个规章,但是部分已经失效,例如：《河北省白洋淀水产资源管理办法（试行）》、《河北省白洋淀水体环境保护管理规定》。目前仅存两个仍在发挥作用：《白洋淀水污染防治条例》（尚未实施）、《河北省白洋淀水面有偿使用管理费收费办法》。从全国的层面来看,也没有一部针对流域管理及流域管理机构的法律规范。由于缺乏必要的法律依据,致使流域管理机构（海河水利委员会、大清河河务管理处）在行使职权时常常处于不利的法律地位。许多地区将流域管理降低为可有可无的管理层次,甚至于常常为了自身利益而抛开流域管理机构自行其是。
3.2缺乏统一的流域管理协调机构
白洋淀流域跨河北省、北京市、山西省,仅淀区就涉及保定、沧州的5个县（市）。目前水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度,河北省虽然也曾经建立过白洋淀统管专门机构（河北省白洋淀领导小组）,但是目前处于一种名存实亡的境地。其下设的白洋淀管理处,作为领导小组的常设办事机构在实际中也未能发挥管理协调白洋淀流域治理、开发、利用中所有问题的职能。
目前在白洋淀流域水资源管理工作的实施和操作仍然面临两大难点：一是部门分割,地区分割,多龙管水,各行其是；二是涉及水资源管理的有关部门趋利行为日渐普遍,有利（收费）的事都争着管,无利（投资）的事都不管。虽然水利部门是水行政主管部门,但却不能在行业（农业用水、工业用水、城市生活用水、水力发电、生态用水等）、地区之间进行协调、平衡和最终决策。由于管理分散,流域内各级政府与水资源管理相关的机构之间,信息沟通和意见交换一直没有步入正常发展轨道。现行的水务管理体制不足以应付缺水与水污染的挑战。
3.3没有充分体现公众的参与权与知情权
公众参与权与知情权是民主管理的主要方式,长期以来,河北省水资源管理是以政府行为为主导,依靠行政管理与行业管理手段实施管理,水资源的民主管理问题一直没有得到有效解决。随着社会经济发展和市场经济的推进,各种利益集团开始显现并不断强化,原有的集权管理遇到了前所未有的挑战。目前,流域管理机制还不健全,许多涉水部门、地方政府、用水户、民间组织、水污染的受害者等游离于流域重大水事的决策过程之外。例如：由河北省计委和保定市政府共同制定的《白洋淀及上游地区生态环境建设总体规划》（2001年）在进行评审论证时,主要的参加成员包括：国家计委、国家环保总局、国家林业局、河北大学、河北农大等有关单位专家,没有公众的参与。公众参与不足不仅使公众利益难以保障,而且影响公众执行流域管理政策的积极性和主动性。
3.4水质、水量管理权分散、重叠
我国在水资源和水环境管理上行政不统一,不仅水利部门与环保部门职能交叉、模糊不清,易造成政令不统一,而且两部门水质监测机构重叠,监测资料不共享,既不利于水资源统一管理又不利于环境管理和监督。例如：环保的水质自动监测站有相应的建设标准,水利监测站主要监测水文数据,水质参数往往要比同级别的环保监测站少很多；我国现行的两部关于水的重要法律《水法》和《水污染防治法》,分别由水利部和国家环保总局起草制定。这种在水资源利用和水环境保护方面的分散管理,难以贯彻水量水质管理并重的原则,还有碍水资源和地区经济社会的协调发展,致使水体污染加重、水环境遭受破坏。
4白洋淀流域水资源管理体制建设的建议
针对白洋淀流域水资源管理体制存在的问题,提出五个方面的建设途径：
4.1完善白洋淀流域的整体立法
实施流域水资源管理立法,建立流域水资源管理法规体系,是加强和改善流域水资源管理的一项根本措施。白洋淀流域目前仅有部分整体性的规划,例如：《白洋淀及上游地区生态环境建设总体规划》（2005年）、《保定市“白洋淀上游地区生态建设与环境综合治理”规划》（2008年）。立法方面大都是涉及某个局部的管理：例如关于淀区的《白洋淀水污染防治条例》、《河北省白洋淀水面有偿使用管理费收费办法》。白洋淀流域作为一个不可分割的整体,应该统一规划,根据水资源自身的特点,综合考虑各区域利益冲突的协调和平衡,明确流域和区域之间的关系,规定流域管理的范围和地方行政管理的协调机制。加强统一立法,制定《白洋淀流域管理条例》,使流域管理机构有法可依。
4.2集中流域水务管理权
由于水资源管理体制的部门分割,因此需要在部门之间协调好主导地位和协同地位,本文认为应该按照《水法》的规定,确立水行政管理部门在涉水事务的管理上具有主导性地位,其他部门应当配合其工作。
目前全国在一类流域上已经建立了流域管理机构,河北省水利管理部门在白洋淀流域也建立了流域管理机构：大清河河务管理处、白洋淀管理处,但是流域管理机构在职能上仅限于工程管理、防汛抗洪和水利工程规划、设计、施工、科研。因此建议加强流域管理机构的职能建设,建立一个有权威的全流域水资源管理机构,对流域内的水资源（包括地表水、地下水和城市排放的污水）实行统一管理。但是在管理的重点上,应着重于流域水资源规划、流域水功能区划及其标准制定、流域水资源的检测并监督实施等工作,而具体的实施管理职能主要由地方水行政管理部门负责,实现较为明晰的流域水资源管理职能分工。
4.3建立流域管理的协商平台
为了保障流域统管机构职能的顺利实施,协调水资源开发利用上存在的区域利益,可以由省政府牵头建立白洋淀流域协调机构,平衡各地区不同用水户的利益需求。白洋淀流域协调机构可以由河北省政府、保定市、沧州市政府、白洋淀流域各级水行政主管部门、白洋淀流域管理机构、流域内用水户代表共同参与搭建水事协商与协调平台。
白洋淀流域协调机构是一个非常设的议事协调机构,不列入国家行政序列,与成员单位不具有行政隶属关系,实行“协商+参与”的管理模式。通过出台决议和会议纪要,审议通过流域行动纲领性文件等方式,提出采取某种措施的建议,如果全体成员同意,这种措施将由相关部门组织实施。其组织基础是合作和信任,应在广泛听取专家和所涉及的利益各方的意见基础上,从流域宏观层面和全局的高度,考虑各方的利益和观点,坚持民主和法制,取得结果的一致性。
4.4建立公众参与机制
在制定流域管理的相关政策时,吸收更多的利益相关人进入到决策的过程中来,以保证流域管理的政策能够更为符合流域管理的实际。白洋淀流域水资源管理制度中应该充分体现公众的参与权和知情权。
首先,应当在流域管理立法中规定和保障相关公众的知情权、申诉权；规定公众参与的权利和依法行使权利的效力；明确公众参与流域管理的范围、途径和具体方式、参与的程序和方法,确保公众的反馈意见得到合理公正的处理。
其次,应吸引公众主动参与到水环境保护与流域水资源可持续利用的行动中来。以白洋淀为例：白洋淀周围的村民对白洋淀的水管理并不热心,究其原因,村民认为,白洋淀有水则渔,无水则耕。周边许多县（市）搞特色种植,收入比靠水为生的白洋淀村民要高。因此,在白洋淀流域的水管理过程中,应该注意采取多种途径,增加农民的收入,让他们切实感受到白洋淀的存在带给他们的实惠,只有这样才能调动起公众参与管理的积极性。
最后,政府应结合流域整体特征与地方特色加强有关环保知识的宣教力度。针对流域内多数农户文化素质不高的特点,宣传活动可采取放映电影、发放画册等易于接受的形式；整合政府、媒体、学校和环保NGO等相关资源,并提供专项资金支持,加强环境教育；扶持环保NGO和相关专业团体,对公众参与流域水资源管理进行帮助和引导；继续加强媒体对环境信息的公布和对水环境问题的关注。
4.5加强执法和处罚力度
任何一种制度的实施,都离不开国家的强制力作为后盾。在水资源管理上也是如此。河北省在水资源的开发利用等方面规定了对违法行为的处罚方式主要有：警告、罚款、责令限期改正、吊销许可证等行政制裁措施。例如：《白洋淀水污染防治条例》（草案）规定,淀区和入淀河流新设排污口的,由当地环境保护行政主管部门依法取缔,并处10万元以下罚款；超标排放污水的,处应缴排污费的2倍以上5倍以下罚款,应缴排污费不足1万元的,处1万元以上5万元以下罚款。但是要落实这个处罚,还需要执法部门的调查、取证,一旦在这个过程中,执法部门出现不作为或者作为不及时,就无法实施处罚，就会有部分企业甘愿冒这个风险,换取经济利益。因此在整个管理体制建设中,建立一支强有力的水资源监督执法队伍是必不可少的。另外加大处罚力度,使违法者不敢以身试法也是必需的。
5白洋淀流域新型水资源管理体制构想
实行流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制,符合水资源的自然条件和行政管理客观情况,有助于发挥流域和区域的管理,有利于实现水资源的可持续利用。
遵循这一指导思想,针对白洋淀流域的实际特点,提出建立以流域管理机构管理为主、其他涉水部门配合为辅,公众广泛参与决策、涉水事务民主协商的管理体制。着重做到白洋淀流域的水资源管理权集中到水行政管理部门；赋予流域管理机构更多的职权；建立河北省政府领导下的白洋淀流域协调机构；子牙河白洋淀环境保护督查中心要把各个职能机关纳入其监督范围。
参考文献：
［1］钟玉秀,吴志平.对太湖流域水资源管理体制改革的探索［J］.水利发展研究,2007（10）：4-8.
［2］刘秀娟,董谦.白洋淀流域水资源管理模式选择与创新体制构建［J］.生态经济,2011（10）：185-189.

［基金项目］本论文是河北省科技厅软科学研究计划项目“河北省白洋淀流域水资源管理体制研究”（课题号：074572299）的研究报告主要内容。
［作者简介］刘秀娟（1976―）,女,河北保定人,硕士,河北农业大学商学院副教授,研究方向：农业政策法规。