摘要：管子的财政思想是其治国理政思想的重要组成部分,在管子相齐中兴的过程中发挥了无可替代的重要作用。从管子财政思想产生的时代背景出发,以管子财政思想的战略布局和基本方略为切入点,对管子“致富强、匡天下”的战略目标,“以人为本”“以法治国”“和同听令”的战略举措,以及“来天下之财”“取于民有度”“利出于一孔”等行动纲领进行了系统且独到的论述,认为其开辟了中国古代财政理论的新境界,时至今日仍然具有很强的参考和借鉴意义。最后,结合党的十九大确立的强国目标,从加强领导、深化改革、厉行法治三个方面,简要分析了管子财政思想对中国建立现代财政制度的一些启示。
关键词：管子;财政思想;国家治理;现代财政制度;
Abstract：ThefinancialthoughtofGuanziisanimportantcomponentofthegoverningthoughtofGuanzi.ItplaysanirreplaceableroleintheprocessoftherevitalizationoftheQiState.StartingfromthehistoricalbackgroundoftheproductionofthefinancialthoughtofGuanzi,thispapertakesthestrategiclayoutandbasicstrategyoffinancialthoughtofGuanziasthestartingpoint,anddiscussesthestrategicgoalsof“makingtheQiStaterichandstrong,andmakingtheZhouDynastyatpeace”,thestrategicmeasuresof“people-oriented”,“ruleoflaw”and“strictenforcementofordersandprohibitions”,aswellastheactionplanof“comingtheworld'swealth”,“takingfrompeoplewithlimitation”and“strengtheningthegovernment'smacro-controlcapacity”.ItisbelievedthatithasopenedupanewrealmofancientChinesefiscaltheory,andstillhasastrongreferencesignificance.Finally,incombinationwiththegoalofdevelopingChinaintoagreatmodernsocialistcountryestablishedbytheparty's19thNationalCongress,fromtheaspectsofstrengtheningleadership,deepeningreform,andpracticingtheruleoflaw,thispaperbrieflyanalyzestheimplicationsofthefinancialthoughtofGuanzionChina'sestablishmentofthemodernfiscalsystem.
Keyword：Guanzi;thefinancialthought;stategovernance;modernfinancialsystem;
引言
《诗》曰:“赫赫宗周,褒姒烕之。”[1]《小雅·正月》,第178页公元前771年,昏乱无道的周幽王被犬戎伐杀,西周灭亡。次年,平王东迁,历史进入“天子卑弱,诸侯力争,南夷北狄,交伐中国”[2]卷二十一《要略》,第535页的春秋时期。公元前685年,齐桓公即位,取义弃嫌,拜管子为相,尊之为仲父,开启了齐国40载变法图强之路。管子相齐,大兴改革,厉行法治,通货积财,富国强兵,辅佐桓公“九合诸侯,一匡天下”[3]卷三十二《齐太公世家第二》,2539页,首成春秋霸业。
财政是国家治理的基础和重要支柱[4]。在管子相齐过程中,财政发挥了无可替代的重要作用。作为管子治国理政思想不可分割的组成部分,管子财政思想突破了“国”的限制,从“天下”的角度来思考问题,以全局和战略的视野来看待财政的职能和政策,形成了一套系统完备的财政理论和制度体系,在中国古代财政思想史中具有里程碑式的重要意义,“在中外的古代历史上都是一颗灿烂的明星”[5]上册,第369页。对于管子财政思想,《管子》一书进行了比较详尽的记载。在现存《管子》七十六篇中,有三分之二的篇章涉及到财政经济问题[6]23,这在先秦诸子浩如烟海的着作中是绝无仅有的现象。虽然后世多认为《管子》非一人一时之作,但我们仍可从中管窥2700年前管子相齐中兴的财政改革逻辑,并从中汲取财政思想智慧。在当前我们致力于全面建设社会主义现代化强国、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的征程中,也能带来诸多有益的启示。
一、管子财政思想产生的时代背景
马克思、恩格斯指出,“一切划时代的体系的真正的内容都是产生这些体系的时代的需要”[7]88。新的时代孕育出新的思想,新的思想引领着新的时代。管子身处的春秋时期是我国历史上一个重要的大发展大变革大调整时期。管子财政思想正是生于斯、践于斯、成于斯。我们要想深刻认识管子财政思想,首先就要准确把握春秋时期的历史背景和时代特征。
(一)生产力水平提升
西周时期,生产力发展水平很低,人们在周天子的“王土”之上开展大规模集体耕作,“千耦其耘”的场景“振古如兹”[1]《周颂·载芟》,第288页。到了春秋时期,农业技术发生重大变革,铁器的应用、牛耕的推广、水利的兴建使得社会生产力有了很大提高,农民对私有土地的兴趣随之日增,出现了大量开垦荒地,经营私田,甚至“上下相诈,公田不治”[8]卷二十四上《食货志第四上》,第1031页的现象,进而导致各诸侯国财用不足,仓廪空虚,难以为继。为解决财政困局,各诸侯国对土地制度进行了一系列变革,分封井田逐步转化为国家授田[9]25,集体劳作逐步转化为个体劳作,劳役地租逐步转化为实物地租,旧的血缘宗法制度日益分化瓦解,新的封建生产关系逐渐形成完善。
(二)地主与四民兴起
伴随生产力和生产关系的发展,春秋时期的阶级结构也发生了剧烈变化。原先属于统治阶层的贵族大量败落,取而代之的是一个全新的具有统治地位的阶级——地主阶级[10]54。与地主阶级崛起相对应的,是士农工商四民的兴起。地主阶级为了统治利益养士用士成风,士人不论出身贵贱,只要学成文武艺,便可货与帝王家;农民因为土地制度的改革,不再需要依附宗族大家庭,一家一户的小农经济快速发展;商业和城市经济随着剩余产品的增多逐步繁荣,私营手工业者和自由商人不断涌现,社会上甚至出现了“金玉其车,文错其服,能行诸侯之贿”[11]卷十四《晋语》八《叔向均秦楚二公子之禄》,第541页的富商巨贾。西周“士食田,庶人食力,工商食官”[11]卷十《晋语》四《文公修内政纳襄王》,第408页的制度至此全面瓦解。
(三)真正的国家成形
西周时期,只有“天下”,没有“国家”,天下诸侯尊周天子为共主,周天子封建和统御天下各诸侯国。到了春秋时期,随着地主阶级的出现和士农工商的兴起,各诸侯国相率变法,昔日的血缘宗法社会逐渐衍变为地缘政治社会,“礼乐征伐自天子出”的权力体制架构逐渐解体,出现了“礼乐征伐自诸侯出”“自大夫出”,甚至“陪臣执国命”[12]《季氏第十六》,第392页的全新政治结构,原本“不下堂而见诸侯”的周天子,到了“周、郑交质”[13]《周郑交质》,第13页之后,已然沦为一个普通的诸侯国君。周室衰微,列国并立,真正的国家开始在中国成形[14]109。
(四)列国间征战频仍
伴随独立国家的形成,是旧有秩序的湮灭,礼乐制度的崩坏,以及无休无止的战争。一方面,自平王东迁以降,周天子共主地位名存实亡,不再拥有对天下兵马的绝对领导权,更无力协调各诸侯国之间的矛盾。因此,诸夏渐渐肆无忌惮,各自为政,相互征伐,胜者为右,侵凌、攻伐、兼并战争不绝如缕。另一方面,戎夷蛮狄趁乱内侵华夏,“南夷与北狄交,中国不绝若线”[15]《僖公四年》,第162页。据许倬云统计,春秋近300年,和平年岁只有38载,发生战事则数以千计,在172个国家中,至少有110个国家被灭绝或吞并[16]66-70。
二、管子财政思想的战略布局
财政是为政治服务的。没有脱离财政的政治,也没有脱离政治的财政。管子的财政思想是其治国理政思想的重要组成部分,服从并服务于齐桓公“治国家”“定社稷”的政治需要。齐桓公即位时,齐国不过是“区区海滨一弹丸”[17]4,近戎狄而远王室,内乱外患无已时。面对群雄逐鹿的天下大势,为治理国家、安定社稷,齐桓公听从鲍叔牙的建议,从鲁国请回管子担任宰相。管子入国伊始,就对齐国的治国方略进行了系统性的战略布局,确立了“致富强、匡天下”的战略目标,以及“以人为本”“以法治国”“和同听令”的战略举措,为管子财政思想的构建与实践指明了方向,提供了遵循。
(一)一个战略目标
“致富强、匡天下”是管子财政思想的根本战略目标。桓公元年,管子甫回齐国,齐桓公就向管子求教如何安定社稷。对此,管子提出了“君霸王,社稷定;君不霸王,社稷不定”[18]卷七《大匡第十八》,第348页的重要判断。管子所言“霸王”,并非指“霸权政治”,而是指“致富强、匡天下”。对此,《管子·霸言》有云,“夫丰国之谓霸,兼正之国之谓王。”[18]卷九《霸言第二十三》,第463页意思是说,国家自身富强的可称为霸业,兼能匡正他国的可称为王业。同时,管子明确反对霸权政治,将行霸权者称为“暴王”,强调“夫争天下者,以威易危,暴王之常也”[18]卷九《霸言第二十三》,第463页。管子审天下之大势,认为齐国国力孱弱、内外交困,天下众强林立、无道者众,因此,想要治理国家、安定社稷,必须先致富强,再兼正天下。据此,管子反复劝谏齐桓公,直至齐桓公答应实行“致富强、匡天下”的国策,才允诺担任齐国宰相。此后,管子推行的所有财政政策,无不以“致富强、匡天下”为首要战略目标。
(二)三大战略基石
福山在最新研究成果中,对其“历史的终结”理论进行了深刻反思,提出良好政治秩序离不开三大战略基石:国家建设、法治和责任政府[19]xx。而早在2700年前,管子就提出了“以人为本”“以法治国”“和同听令”等治国思想,虽然与福山理论有质的不同,但仍有异曲同工之妙,可称为管子财政思想的三大战略基石。
1.以人为本。
在那个分封建制的时代,管子开创性地提出了“以人为本”的人本思想。《管子·霸言》有云,“夫霸王之所始也,以人为本。本理则国固,本乱则国危”[18]卷九《霸言第二十三》,第472页。据《管子·霸形》记载,齐桓公问管子,如何才能致富强、匡天下,成就一番事业。管子回答说,必须从根本做起。齐桓公又请教管子,什么是根本。管子回答说,齐国百姓就是根本。齐桓公虚心接受管子建议,次日就在太庙门庭举行朝会,对百官颁布新的法令:对纳税人百石只取一钟,对孤幼儿不得施以刑罚,水泽要按时开放而不设禁,关卡只负责稽查而不征税,市场只登记名籍而不收赋。“行此数年,而民归之如流水”[18]卷九《霸形第二十二》,第452-454页。
2.以法治国。
在倡导“以人为本”,广施德治仁政的同时,管子又划时代地提出了“以法治国”的法治思想。《管子·明法》有云,“威不两错,政不二门。以法治国,则举措而已”[18]卷十五《明法第四十六》,第916页。《管子·任法》认为,法令是天下最大的原则,是圣明君主用以治国的法宝。如果君臣上下贵贱都能遵守法令,国家就可以实现大治[18]卷十五《任法第四十五》,第906页。因此,齐桓公时期齐国的财政政策,无不以法令的形式颁布施行。虽然,管子的法治理论是为封建君主服务的,强调“生法者,君也”[18]卷十五《任法第四十五》,第906页,但管子也认为,立法必须广泛听取民意。《管子·牧民》提出,“政之所兴,在顺民心;政之所废,在逆民心。”[18]卷一《牧民第一》,第13页《管子·君臣上》强调,纵使有商汤、周武的德行,也要广泛倾听百姓的声音[18]卷十《君臣上第三十》,第565页。由此可见,管子法治思想中,同样贯穿了人本思想。
3.和同听令。
孟子云,“徒法不能以自行”[20]卷第七上《离娄章句上》,第185页。为实现“致富强、匡天下”的战略目标,除了推行“以人为本”和“以法治国”之策外,管子认为,还得让齐国上下一心、和同听令。《管子·法禁》认为,殷纣王富有亿万之众,却因为有亿万条心而灭亡;周武王只有三千百姓,却因为上下一心而保全。国家如果不能协调人心、统一权威、使三军将士精诚团结、让国家意志成为百姓遵从的法令,那么,即便有广袤的土地、众多的人口,也无法长治久安[18]卷五《法禁第十四》,第275页。《管子·法法》进一步提出,只有做到“令尽行、禁尽止”,人民才能在战时无敌、在平时有功,从而使三军将士都能保全性命,父母妻子都能安居于国内[18]卷六《法法第十六》,第303页。据《管子·重令》记载,为确保法令畅通,齐国还确立了五种严格的违令罚则,强调“五者死而无赦,惟令是视”[18]卷五《重令第十五》,第284页。这种令行禁止的严格要求,也同样体现在管子财政政策的执行过程当中。
三、管子财政思想的基本方略
管子财政思想是理论的,也是实践的。“致富强、匡天下”和“以人为本”“以法治国”“和同听令”的战略布局,共同构成了管子治国理政思想的总体框架,也是管子财政思想的行动指南。在战略布局的思想指引下,管子又成体系地提出了“来天下之财”“取于民有度”“利出于一孔”等基本方略,构筑了管子财政思想的行动纲领。战略布局与基本方略互为表里、缺一不可,行动指南和行动纲领相辅相成、相互贯通,它们共同构成了管子财政思想的“四梁八柱”,开辟了中国古代财政理论的新境界。
(一)来天下之财
经济发展是国家财政的重要职能,也是国家富强的重要基础。诚如《管子·七法》云:“财不盖天下,不能正天下。”[18]卷二《七法第六》,第116页又如《管子·轻重甲》云:“为国不能来天下之财,致天下之民,则国不可成。”[18]卷二十三《轻重甲第八十》,第1398页那么,如何才能来天下之财,使齐国财盖天下;致天下之民,使齐国成为万民所向呢?《管子·乘马》认为,“官不理则事不治,事不治则货不多”[18]卷一《乘马第五》,第85页。只有充分发挥政府治理功能,才能促进经济发展,提高人民福利,增强综合国力。对此,梁启超认为管子属于典型的“主干涉者”[17]13,甚至提出管子经济政策与社会主义“有极相类者”[17]39。梁启超的观点虽然有其局限性,但是管子财政思想确实强调发挥政府在经济发展中的作用,具体体现在以下几个方面。
1.整顿国政。
面对士农工商的兴起,管子创造性地提出了四民分业定居的政策。《管子·小匡》认为,士农工商是国家依靠的基本民众,不可以让他们“杂处”,必须“群萃而州处”,这样他们就能够“旦昔从事于此”,“相语以事”“相示以功”“相高以智”,从而不断提高劳动生产率。为此,管子主张把国家划分为21个乡,其中商工之乡6个,士农之乡15个,实现“定民之居,成民之事”[18]卷八《小匡第二十》,第400-402页。管子把社会各阶层按照职业来划分管理,这在中国历史上是第一次,比欧洲的社会职能分工早了至少一千年[21]368。
2.促进生产。
《管子·八观》认为,劳动是财富生产的决定性因素,“天下之所生,生于用力”“民非作力毋以致财”[18]卷五《八观第十三》,第261页。但是,人性本身是好逸恶劳的。因此,《管子·侈靡》提出,“为国者,反民性然后可以与民戚”“民欲逸而教之以劳”“劳教定而国富”[18]卷十二《侈靡第三十五》,第661页。那么,如何教民以劳呢?《管子·五辅》提出,应当大兴“辟田畴”“劝士民”“修道途”“便关市”“薄征敛”“轻征赋”[18]卷三《五辅第十》,第194-195页等德政,尽地力劝农事,奖励工商业者。《管子·乘马》认为,可以用税收来调动民众的积极性,国家与民众分取收获,明确税率,百姓就懂得了什么是自己可以获得的,什么是自己需要交纳的,这样不用国家驱使,民众也会努力劳动[18]卷一《乘马第五》,第92页。
3.鼓励消费。
由于春秋时期生产能力依旧不高,因此先秦诸子几乎无一例外主张崇俭。《管子·八观》中的“国侈则用费,用费则民贫”[18]卷五《八观第十三》,第259页和《管子·立政》中的“饮食有量,衣服有制,宫室有度”[18]卷一《立政第四》,第76页,说的就是这个意思。但是,与其他诸子不同,管子没有一味地提倡节俭,他同样注重发挥侈靡消费的作用。《管子·乘马》认为,“俭则伤事,侈则伤货”[18]卷一《乘马第五》,第88-89页,应当正确认识俭与侈的关系。《管子·侈靡》提出,侈靡消费可以促进就业,“富者靡之,贫者为之”[18]卷十二《侈靡第三十五》,第652页;可以发展生产,“不侈,本事不得立”[18]卷十二《侈靡第三十五》,第703页。《管子·乘马数》甚至提出,如果发生自然灾害,导致“民失本”,国家就应该雇佣那些赤贫的民众来修建宫室台榭,“非丽其乐也,以平国筴也”[18]卷二十一《乘马数第六十九》,第1232-1233页。这种通过投资刺激经济、促进就业的思想,领先了西方思想界两千多年。
4.发展贸易。
“通货积财”是管子富国强兵的重要手段。据《管子·大匡》记载,“桓公践位十九年,弛关市之征,五十而取一”[18]卷七《大匡第十八》,第368页。意思是说,齐桓公在即位十九年的时候,把关税和市场税的税率降到了2%。据《管子·轻重乙》记载,齐国还为各诸侯国的商人设立了客栈,拥有一车四马的商人,可以在客栈免费吃饭;拥有三车十二马的商人,可以外加供应牲口草料;拥有五车二十马的商人,还可以为他配备五名服务人员,“天下之商贾归齐若流水”[18]卷二十四《轻重乙第八十一》,第1468页。除了降低税率、提供服务外,管子还实行便利交通、统一度量等各种便利政策,很快就把齐国打造成为“国际贸易中心”。
(二)取于民有度
马克思曾说,“赋税是政府机器的经济的基础”[22]22。《管子·山至数》提出,“轻赋税则仓廪虚,肥籍敛则械器不奉”[18]卷二十二《山至数第七十六》,第1322页。《管子·轻重甲》有载,“吾不籍吾民,何以奉车革?不籍吾民,何以待邻国?”[18]卷二十三《轻重甲第八十》,第1433页管子认为,没有丰裕的财政收入,国家就不会富强,不征收赋税,国家的各项职能就无法实现[23]56。在强调税收对国家具有正作用的同时,管子也清楚地认识到税收可能会对国家产生负作用。《管子·权修》《管子·法法》《管子·形势解》等对此都有具体记载。《管子·权修》提出了“取于民有度,用之有止,国虽小必安;取于民无度,用之不止,国虽大必危”[18]卷一《权修第三》,第51页的重要论断。“取于民有度”是管子“以人为本”“以法治国”“和同听令”思想的重要体现,也是管子财政思想的一项基本原则,具体体现在以下几个方面。
1.相地而衰征,推行土地租税制度改革。
面对生产力水平的提升,管子率先在齐国推行土地租税制度改革。一是《管子·乘马》记载的“均地分力,使民知时也”[18]卷一《乘马第五》,第91页,就是把土地直接分给农民耕种,用一家一户的个体经营代替“千耦其耘”的集体劳作,这样可以激发农民的积极性,使农民不误农时。二是《管子·大匡》记载的“赋禄以粟,案田而税”[18]卷七《大匡第十八》,第368页,就是农业税赋以粟米计算,根据土地而不是人头征收,土地租税税率折合每年不足5%,这就从租税制度上肯定了农民对土地的所有权,其税率比后来儒家“什一之税”的低税主张还要低。三是《管子·小匡》记载的“相地而衰其政,则民不移矣”[18]卷八《小匡第二十》,第402页,就是按土地的肥瘠程度有差别地征收租税,就会使农民安定而不会流失,这比威廉·配第提出“极差地租”概念早了两千多年。
2.徼山海之业,突出“官山海”的间接税作用。
税收是一种“拔鹅毛”的艺术。《管子·国蓄》认为,“民予则喜,夺则怒”,国家应当让百姓“见予之形,不见夺之理”,具体到税收来说,就是要废除强制性征收的“租籍”,推行经过谋划索取的“租税”[18]卷二十二《国蓄第七十三》,第1259-1260页。那么,国家该怎么谋划索取呢?管子提出,“唯官山海为可耳”[18]卷二十二《海王第七十二》,第1246页。“官山海”就是着名的盐铁专卖政策。管子认为,盐是民众生活的必需品,铁是民众生产的必需品,国家只要实行盐铁专卖,审慎地制定寓税于价的政策,就可以坐收其税。管子还对于“租籍”这种直接税和“官山海”这种间接税的税收痛苦指数进行了比较,认为前者会使人民“嚣号”,而后者“百倍归于上,人无以避此者”[18]卷二十二《海王第七十二》,第1247页。这里需要特别强调的是,管子的盐铁专卖制度,并非国家自行经营盐铁,而是将盐铁交给民间经营。《管子·轻重乙》认为,国家经营无法调动民众的积极性,不如由民间经营,国家控制价格并征收租税,“则民疾作而为上虏矣”[18]卷二十四《轻重乙第八十一》,第1448页。对此胡寄窗评价道,这“与十八世纪欧洲的财政剥削能手所谓‘拔最多的鹅毛而不让鹅叫’的办法比较,似乎还要‘巧妙’些”[5]上册,第356页。
3.籍求于号令,坚持依照法令征税。
依法征税是现代税收制度的一个重要原则。而早在春秋时期,管子就提出了“不求于万民,而籍于号令”[18]卷二十二《国蓄第七十三》,第1279页的思想。《管子·国蓄》认为,国家向百姓征税,如果法令要求百姓在十日之内完税,那么百姓的财物就会贬值一成;如果要求在八日之内完税,那么财物就会贬值二成;如果要求在五日之内完税,那么财物就会贬值五成;如果要求当日完税,那么财物就会贬值九成。因此,要稳定物价,就要依照法令征税;在物价异常波动时,也可以运用法令的急缓来干预市场的价格。所谓“令有急缓,故物有轻重”,如果国家不进行适当的调控,就会使那些囤积商把控市场,趁百姓财物匮乏的时候谋取“百倍其本”的暴利;如果不能做到“和同听令”,就会出现“法令之不行,万民之不治,贫富之不齐”的问题[18]卷二十二《国蓄第七十三》,第1264页。
4.行九惠之教,发挥税收的收入分配功能。
管子除了确立一系列征税制度以外,还制定了一系列减免征役等惠民教化政策。据《管子·入国》记载,管子入国四十天,就“五行九惠之教”[18]卷十八《入国第五十四》,第1033页,分别是敬养老人、慈养幼弱、抚恤孤儿、收养残疾、媒合鳏寡、慰问病人、通报穷困、赈济灾困、祭祀烈士。管子为九种惠民教化政策分别设置了掌管官吏,并明确了具体惠民举措。比如针对敬养老人,规定七十岁以上的老人,一子免征役,每三个月官府有馈肉;八十岁以上的老人,二子免征役,每个月官府有馈肉;九十岁以上的老人,全家免征役,每天官府有馈酒和肉。在那个天下纷乱的特殊历史时期,一个封建诸侯国能如是,充分体现了管子财政思想的人本魅力。
(三)利出于一孔
刘尚希认为,“大国财政是建立在大国实力基础上的,通过参与全球资源配置,承担全球风险治理责任,实现全球利益分配,进而化解全球公共风险,引领人类文明进程。”[24]31春秋之时,人们还没有“全球”的概念,只有“天下”的观念。管子辅佐齐桓公“致富强、匡天下”,同样需要充分发挥大“国”财政的各项职能,包括天下资源配置、天下利益分配、天下风险治理等,这就需要齐国拥有非常强大的财政能力。为此,管子提出了“利出于一孔”的指导思想。《管子·国蓄》认为,“利出于一孔者,其国无敌。出二孔者,其兵不诎。出三孔者,不可以举兵。出四孔者,其国必亡”[18]卷二十二《国蓄第七十三》,第1262页。想要在列强中求生存、图中兴,国家就必须能调剂分配天下的资源和利益。就像《管子·揆度》所说的,“夫富能夺,贫能予,乃可以为天下”[18]卷二十三《揆度第七十八》,第1380页。那么,如何实现“利出于一孔”呢?管子的做法主要有以下几个方面。
1.兴阴王之业,将税负转嫁给天下各国。
所谓“阴王之业”,就是利用地利的事业。据《管子·轻重甲》记载,管子认为,当时独得地利的“阴王之国”只有三个,一是楚国,有汝水、汉水出产的黄金,二是齐国,有渠展出产的海盐,三是燕国,有辽东出产的煮盐[18]卷二十三《轻重甲第八十》,第1422页。《管子·地数》记载,管子认为,齐国要靠盐业而非农业使国家富足,实现“守国财而毋税于天下,而外因天下”[18]卷二十三《地数第七十七》,第1362页。因为“五谷兴丰”,齐国的粮价就会比天下各国的便宜,齐国的粮食就会流向天下各国,天下各国的税负就会转嫁给齐国;如果垄断盐业,发布法令让民众在规定的时间砍柴煮盐,在规定的时间到梁、赵、宋、卫、濮阳等靠输入食盐过活的地方卖盐,就可以获得高出正常盐价四十倍的利润,将齐国的税负转嫁给天下各国。管子称之为“伐菹薪,煮泲水以籍于天下”[18]卷二十三《地数第七十七》,第1364页。
2.操谷币准衡,注重发挥逆周期调节作用。
《管子·国蓄》有云,“五谷食米,民之司命也。黄金刀币,民之通施也。故善者执其通施,以御其司命,故民力可得而尽也”[18]卷二十二《国蓄第七十三》,第1259页。要实现“利出于一孔”,真正发挥出大“国”财政的各项职能,光靠“籍天下”是不够的,还要能控制粮食和货币。管子推行阴王之业,“一举而攫他国之金万余斤,资本之豪,既举世莫敌”[18]59。管子又以齐国独占之黄金,遍购齐国境内的粮食,使境内谷价高于天下各国,天下各国的粮食像“原水”一般涌入齐国。待控制了天下的粮食和货币后,管子在齐国各大城市都设立了平准基金,物贱时就用高价收购以垄断货物,物贵时再用低价出售以平抑物价,春天时向蚕农发放贷款,夏天时向农民发放贷款,使“大贾蓄家不得豪夺吾民”,让“万民无籍,而国利归于君”[18]卷二十二《国蓄第七十三》,第1269-1272页。这种做法可谓是一举两得。
3.通轻重之权,尊王攘夷匡扶天下。
基辛格在20世纪70年代提出,如果你控制了粮食,你就控制了全人类;如果你掌握了货币铸造权,你就掌握了全世界[25]62。管子掌控天下粮食和黄金后,没有把财政职能局限在齐国境内,而是运用“轻重之权”为天下供给包括安全环境、开放经济、稳定秩序等“公共产品”,以实现一手“致富强”,一手“匡天下”的战略目标。虽然当时齐国拥有“横行于天下”[18]卷八《小匡第二十》,第413页的军事实力,但是管子始终提倡不战而屈人,执政40年间只灭掉过谭、遂两个小国。据《管子·轻重甲》记载,管子强调使用五种经济策略作战,分别是“战衡、战准、战流、战权、战势”[18]卷二十三《轻重甲第八十》,第1403页,即在平衡供求、调节物价、流通货物、权衡得失、利用形势五个方面作战。《管子·轻重戊》对管子如何操控粮食和黄金,运用经济策略使鲁梁、莱莒、楚、代、衡山臣服的历史进行了详细记载。经过数年苦心孤诣的经营,四方蛮夷和中原诸侯“莫不宾服”,然后管子辅佐齐桓公“率天下定周室”,九次召集诸侯结盟,一举匡正天下乱局[18]卷八《小匡第二十》,第425页,终于实现了“致富强、匡天下”的战略目标。
四、管子财政思想的重要意义
恩格斯指出,“由于一定的现象,如商品生产、贸易、货币、生息资本等等,是(古今)两个社会共有的”,因此,“历史地出现的政治经济学”能够“成为现代科学的理论的出发点”[26]238。政治经济学如是,财政学亦如是。管子财政思想成形于2700年前的春秋时期,服务于封建地主阶级的争霸斗争,虽然常为后世儒家学者所不齿,常与当代经典理论相背离,但是,这一切都无法否认其在中国乃至世界财政思想史中的里程碑地位,即便对2700年后的今天仍然具有很强的参考和借鉴意义。
(一)理论意义
习近平总书记指出,要治理好今天的中国,需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结[27]。当前,我们的主流财政理论主要源于西方,对中国古代财政思想的研究相对不足。管子财政思想虽然成形于生产力尚不发达的先秦时期,但其理论内容之丰富、逻辑之严密、体系之完整,是后世许多财政学着作无法望其项背的。而且,管子财政思想中的许多内容具有很强的先导性,有的甚至早于西方类似思想上千年,可以说是一笔巨大的精神财富。梳理和研究管子财政思想,对于挖掘我国古代治国理政思想智慧,拓宽我们财政理论研究视野,思考我们“从哪里来”“到哪里去”,具有十分重要的意义。诚如兰德雷斯和柯南德尔所言,“今天的中国正在经历一场重大的经济改革,《管子》在西方的对应着作是《国富论》,与对《国富论》进行常规分析相比,研究管子可能与中国的经济学更相关”[28]32。
(二)历史意义
子曰:“管仲相桓公,霸诸侯,一匡天下,民到于今受其赐。”[12]《宪问第十四》,第326页管子辅佐齐桓公,立足齐国“治国家”“定社稷”的政治需要,结合春秋特殊的时代背景和实践要求,以全局和战略的视野重新审视财政职能和政策,从布局与方略两个层面进行了一系列理论探索和实践,成就了齐桓公“九合诸侯,不以兵车”[12]《宪问第十四》,第325页的煌煌霸业,也形成了具有划时代意义的管子财政思想。管子财政思想不是单纯地就财政论财政,而是寓于内政、外交、国防等治国理政思想之中,具有极强的实践指导价值。后世的商鞅、申不害、桑弘羊、王安石等大理财家,无不吸收和借鉴了管子的财政思想。从封建到帝制,从春秋到明清,我们都能看到土地租税、盐铁专卖、轻重之权在国家治理中的作用。可惜,封建王朝始终无法摆脱“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的历史周期律。有时,一个优良的财政制度仅仅过了一代就变坏了[29]53。管子去世后,齐桓公宠信奸佞,管子财政思想与齐国一道迅速陷入衰败。以史为镜可知兴替,从管子财政思想的兴与衰中,我们可以获得智慧的启迪,思考前进的方向。
(三)现实意义
当前,中国特色社会主义进入新时代,中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃[29]10。同时,必须清醒认识到,“强起来”不是完成时,而是进行时,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这个基本国情并没有发生改变。从“中等收入陷阱”到“修昔底德陷阱”和“塔西佗陷阱”,从经贸摩擦、科技竞争到周边安全和海外利益安全问题,我们将面临的是更加复杂的环境、更大的不确定性、更多的风险挑战。财政作为国家治理的基础和重要支柱,是社会各种利益矛盾的聚集点[31]4。财政如果不够强大,国家就难以跃升成为真正的强国,反而更容易落入各种“陷阱”,中断“强起来”的历史进程。研究管子财政思想,学习管子运用财政手段吸引人才、配置资源、化解风险、维护秩序的思路和办法,对于我们突破传统的经济学思维,从治国安邦的高度去认识财政、把握财政、运用财政,着力发展与我国综合国力和国际影响力相适应的财政体系、财政制度、财政能力,更好发挥财政在国家治理中的基础性作用,具有重要的参考价值。
五、管子财政思想的现实启示
党的十九大报告从党和国家事业发展全局的高度,对新时代中国特色社会主义发展进行了系统性战略部署,明确提出“分两步走”建成社会主义现代化强国的战略安排。要实现这一宏伟目标,建立现代财政制度是必然要求。当前,世界面临百年未有之大变局,我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期[32]。要想抓住机遇,趁势而上,在危机中把新时代中国发展推向一个新高度,需要更加健全的国家治理体系和更加现代化的国家治理能力。“财不盖天下,不能正天下。”财政作为“庶政之母”,是国家治理体系的核心内容,是国家治理能力现代化的重要保障。只有坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,建立以稳固财政、民生财政、法治财政为特征的现代财政制度,才能更好发挥中国特色社会主义的制度优势,为社会主义现代化强国建设提供坚实保证。
(一)加强领导,建设稳固财政
稳固财政是现代财政的前提和基础。《管子·治国》认为,“治国常富,而乱国必贫”[18]卷十五《治国第四十八》,第924页。宋代的苏辙提出,“财者为国之命,而万事之本。国之所以存亡,事之所以成败,常必由之”[33]123。从西晋的“八王之乱”到唐朝的“安史之乱”,从17世纪荷兰联省共和国的衰亡到19世纪日本德川幕府的败落,古今中外的实践表明,没有稳固的财政,就没有稳固的社稷;没有大一统的财权,就没有大一统的政权。想要实现强国目标,就必须“利出于一孔”;想要实现“利出于一孔”,就必须上下“和同听令”。当然,在不同历史时期,“和同听令”和“利出于一孔”有着不同的时代内涵。但其中不变的是,前者强调政治上的集中统一,以避免出现“法令之不行,万民之不治,贫富之不齐”的问题;而后者强调财政上的适度集中,以避免出现“(利)出四孔者,其国必亡”的问题。当前,中国的财政体制仍然是一个“碎片型财政体制”[24]193,财政政策仍然缺乏全球化战略思维,财税改革已进入攻坚期和深水区。建立现代财政制度,就是要加强和改进党对财政工作的集中统一领导,破除一切妨碍发展的地方和部门利益藩篱,更好发挥市场和政府的“两个作用”,调动中央和地方“两个积极性”,统筹国内和国际“两个市场、两种资源”,协调财政政策和金融政策“两个工具”,形成统筹整合式的稳固财政体系。
(二)深化改革,建设民生财政
民生财政是现代财政的核心和本质。《管子·权修》强调,“欲为天下者,必重用其国。欲为其国者,必重用其民”[18]卷一《权修第三》,第49页。《管子·牧民》提出,“国多财则远者来,地辟举则民留处”[18]卷一《牧民第一》,第2页。历史反复告诫我们,国家的兴衰,最根本的决定性力量在于人民;国家的治乱,最关键的决定性因素在于民心。想要实现强国目标,就必须坚持“以人为本”,始终把人民放在中心位置。“本理则国固,本乱则国危。”具体到财政中,就是要做到《管子·正》提倡的“爱之生之,养之成之,利民不得,天下亲之”[18]卷十五《正第四十三》,第893页,转换成今天的语言,就是要建设“以人为本”的民生财政,在发展中不断保障和改善民生。“民生财政”不同于过去我们经常讲的“吃饭财政”“建设财政”,后者主要是从财政作用的客体出发,是隶属于经济学的“物本财政”,而前者则是从财政服务的主体出发,是超越于经济学的“人本财政”[34]2。建立现代财政制度,就是要把“以人为本”作为时代价值取向,全面深化财税体制改革,以财税改革不断满足人民日益增长的美好生活需要、推动解决发展中出现的不平衡不充分问题[35]14;就是要把“来天下之财,致天下之民”作为时代价值追求,善谋民生之利,善解民生之忧,不断增进人民福祉,促进社会公平正义;就是要把“取于民有度”作为时代价值标准,平衡好国家和人民的“钱袋子”[36]26,营造更优的人居环境和营商环境,让普罗大众拥有更多的参与感和获得感。
(三)厉行法治,建设法治财政
法治财政是现代财政的保障和支撑。《管子·法法》强调,“仁而不法,伤正”[18]卷六《法法第十六》,第308页。国家如果只强调仁义,讲以人为本,不推行法治,没有以法治国,那么同样会伤害到政治。因此,“虽圣人能生法,不能废法而治国”[18]卷六《法法第十六》,第308页。纵览大国崛起的历史,经常可以看到法治财政在其中发挥的关键作用。17世纪末,英国确立了税收法定原则,为其日后崛起奠定了坚实基础;19世纪末,美国开启了公共预算制度变革,有力推动其步入世界强国之列[37]6。正如《管子·明法解》所云,“法度行则国治,私意行则国乱”[18]卷二十一《明法解第六十七》,第1211页。25年前,我国推出了分税制财税体制等一系列改革举措,财政管理逐步走上规范化、科学化、法治化的道路[38]6。进入新时代,要想更好发挥财政在强国建设中的基础支撑作用,必须要把法治财政建设向纵深推进。建立现代财政制度,就是要强化重点领域财政立法,把财政资金的预算安排和收支管理全面纳入法制轨道,着力构建科学完备的财政法律制度体系;就是要强化依法行政依法理财,建立财政权力清单和责任清单制度,着力构建高效权威的财政法治实施体系;就是要强化对财政权力运行的监督和制约,健全完善财政公共问责制度和内部控制制度,着力构建严密有效的财政法治监督体系。
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