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保护原则在我国发展的不足之处2.2.1法理研究不足
在行政法理论研究方面,前些年行政法学者对信赖保护原则关注不够,使其在我国行政法体系中并没有受到足够的重视,对信赖保护原则的研究还不够深入透彻.这种情况是由我国的行政法传统造成的.长期以来,为了确保行政权的正确行使,我们把焦点集中在依法行政上,始终坚持行政法的基本原则是行政合法性原则与行政合理性原则.而信赖保护原则从相对方利益的角度出发看问题,只要行政相对方对行政体的行政行为产生合理信赖,且其信赖利益会因行政行为变更而受到损害,那么行政主体就不得改变该行政行为,或者改变后对相对方的信赖利益损失予以补偿.不过,近些年来,以上情况已有所改变.随着行政法研究的不断发展和完善,国外行政法理论的引入和我国行政法理论研究的深入,信赖保护原则越来越受到关注.
2.2.2立法上没有作为普遍原则确立,仅在单行法中有所体现
信赖保护原则作为行政法的一项基本原则,应该贯穿于行政权力运行的全过程,既可以适用于抽象行政行为也可适用于具体行政行为.但目前我国仅在《行政许可法》中体现了信赖保护原则.对于其他各类行政行为是否适用信赖保护原则成为问题.《行政许可法》虽有信赖保护制度的框架规定,但也不是尽善尽美的.具体表现为信赖保护原则虽然多处在实体上得以体现,但却缺乏必要的程序性规范进行保障.这使得信赖保护原则这一被抱以很高期望值的制度创新难以落实到对行政权力的规制和对相对方合法权益的保护上来.
2.2.3司法裁判上还不能作为裁判依据
虽然《行政许可法》中的有些条文体现了信赖利益保护原则但是仅仅应用于行政许可领域,并没有从整个行政法律体系中得以体现,这对于在其他行政法领域存在的问题没有实际意义,而且从司法角度看,法律原则作为裁判依据目前还存在障碍.为了确保司法审查这一最终救济途径,必须把信赖保护这一原则纳入立法.
3我国确立信赖保护原则的完善建议
3.1信赖保护原则应作为一项基本原则写入行政法和行政程序法
信赖保护原则应该作为一项行政法的基本原则,其作用不仅在于提供事后的权利救济,而且在于事先规范行政行为,控制行政行为的态意.因此,信赖保护原则不仅仅是一个法治观念,而应该作为一个行为准则.借鉴国外的立法经验,可在《行政程序法》的总则中设立这一原则.因为“《行政程序法》是规范行政主体进行行政行为和行政相对方参与行政行为程序的法律规范的总称.”○6笔者建议,我国可以以专门条文形式,在行政程序法制定的目的或行政程序法基本原则中加以规定.
3.2信赖保护原则不仅适用行政许可领域,还应当适用于行政指导、行政合同等行政领域
信赖保护原则作为一项法律原则,其效力即应贯穿整个行政程序中,应适用于受行政程序法规制的所有行政行为.为此,行政程序法应从实体和程序两个方面加以规定,即从定义、性质、法律依据、方式、原则、主体和适用范围,尤其是程序和救济制度,加以规制,使行政指导、行政合同早日步入法制化轨道.
3.3必须建立和完善行政补偿或赔偿制度
行政补偿,我国目前缺乏相关的程序规范.《行政许可法》第8条只是笼统地规定:“行政机关应当依法给予补偿”,但是怎么补偿,依照什么样的程序补偿都没有规定.笔者认为,构建相关的救济机制时应把握的是:首先应将行政补偿案件独立化,其次,借鉴他国成功经验,设定申请、协商、调解、裁决几个步骤达成补偿协议,协商不成的情况下,有行政机关依法作出补偿的裁决.也就是说采取行政前置程序,先由行政机关作出补偿决定,如果相对人不服,再赋予其诉权,使司法成为最终的救济途径.
关于救济制度的完善,笔者认为应从两个方面下手.一方面是扩大行政诉讼的受案范围.目前我国行政诉讼的受案范围是“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权,有权依照本法向人民法院提起诉讼.”因此,在我国目前还有很大部分行政案件是无法进入诉讼的,比如说抽象行政行为,是无法纳入司法审查,这就无法保护相对人的利益.
另一方面是完善《国家赔偿法》,加速制定《国家补偿法》.提高保护的力度,增加对间接损失的赔偿设定,我国在一些立法中虽然提出要给相对人予以补偿,但就补偿的范围,补偿的程度并没有专门的法律加以规定,因此笔者认为加快《国家补偿法》的立法,也有助于信赖利益保护原则在我国的建立.
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参考文献
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[3]杨解君等著.行政法学[M].北京:法律出版社,2000.
[4]王岳.从行政许可法看卫生行政许可[J].健康报,2004.
[5]皮纯协主编.行政程序法比较研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2000.
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